SOMMARIO: 1. Una introduzione – 2. Da una organizzazione "burocratica" ad una organizzazione "per obiettivi" – 3. I vincoli finanziari all’autonomia organizzativa – 4. L’Ente Locale non è una "azienda" – 5. Le interrelazioni tra la determinazioni degli organici e i vincoli e/o le limitazioni nelle procedure assuntive – 6. L’istituto delle progressioni verticali e i limiti alla sua attivazione; una possibile soluzione.

A partire dagli anni ‘90 la Pubblica Amministrazione, ed in modo anche più significativo la Pubblica Amministrazione locale, è stata interessata da una serie di riforme all’insegna dell’efficienza, dell’efficacia e dell’economicità nella gestione delle risorse pubbliche e dell’organizzazione nel suo complesso.

In sostanza, a partire dagli anni ‘90, con un cammino ancora in corso ed in ascesa(si vedano in tal senso le recenti riforme costituzionali apportate al Titolo V della Carta Fondamentale), seppur con evidenti battute d’arresto, giustificate dall’esistenza di vincoli di "ordine costituzionale" di pari dignità, il legislatore ha inteso valorizzare con forza l’autonomia dell’Ente locale in ogni suo aspetto: dall’autonomia normativa a quella impositiva e finanziaria, dall’autonomia organizzativa a quella amministrativa.

Infatti nell’ottica di una progressiva dismissione di funzioni e competenze dello Stato centrale a vantaggio delle Autonomie Locali, in applicazione dei principi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza, non poteva mancare, da un lato il riconoscimento forte di una effettiva autonomia impositiva e finanziaria, e dall’altro, una ulteriore valorizzazione dell’autonomia amministrativa ed organizzativa. In effetti non poteva essere concepita una Amministrazione locale, direttamente responsabile nei confronti della propria comunità di riferimento, se contestualmente non veniva previsto e messo a disposizione dell’Amministrazione stessa la possibilità di gestire i propri fattori produttivi, secondo gli schemi tipici del diritto privato, pur nel dovuto rispetto delle peculiarità di natura pubblicistica derivanti dal fatto che l’Ente locale rientra sempre nella categoria "Amministrazioni Pubbliche" di cui all’art.1.c.2 del D.lgs. 30 marzo 2001, n.165.

L’art.89,c.5, del D.lgs.12 agosto 2000, n.267, prevede che alla rideterminazione degli organici ogni Ente deve provvedere, nell’ambito della propria autonomia organizzativa, con i soli limiti derivanti dalle proprie capacità di bilancio e dalle esigenze di esercizio delle funzioni, dei servizi e dei compiti ad esso attribuiti.

Occorre altresì evidenziare che una siffatta autonomia organizzativa era già stata preannunciata in sede di modifica dell’art.51 della legge n.142/90 ad opera dell’art.13 della legge 265/99. In tale contesto si era disposto per l’abrogazione dell’art.2 del decreto del Presidente della Repubblica 25 giugno1983, n.347.

L’abolizione del citato art.2 aveva contribuito a dare un forte impulso al cambiamento dello scenario organizzativo: a partire da quella data era stata data, effettivamente, la possibilità, a tutte le amministrazioni locali, di determinare e, quindi, definire la propria organizzazione di vertice, senza alcun tipo di limite che non fosse quello derivante dal fatto di svolgere i servizi e le funzioni di competenza, nel rispetto del principio, di rilievo costituzionale, del buon andamento e dell’imparzialità. Le strutture amministrative, quindi, a partire da quel momento, potevano essere organizzate in base a ciò che concretamente facevano, e non in omaggio a schemi predefiniti, che non sempre erano utilmente applicabili per tutte le Amministrazioni.

Che ormai il sistema organizzativo delle Amministrazioni Pubbliche, stia completamente abbandonando la vetusta organizzazione per funzioni, rigidamente accentrata e burocratica, perché attenta esclusivamente al mero "adempimento formale", ne è presente testimonianza lo stesso art.6 c.1 del D.lgs. n.165 cit, in virtù del quale l’organizzazione e la definizione delle dotazioni organiche devono essere funzionali alla migliore gestione dei servizi e delle funzioni da rendere alla collettività amministrata, nell’ottica dell’efficienza e dell’efficacia dell’azione amministrativa e del miglior perseguimento dei compiti e dei programmi di attività. In sostanza la più recente normativa, anche per gli enti locali, suggella un sistema organizzativo per processi ed obiettivi, di natura trasversale, modulato secondo i programmi e gli obiettivi da raggiungere nel corso dell’esercizio finanziario.

La determinazione degli organici e la conseguente programmazione dei fabbisogni di personale, sempre ai sensi dell’art.6,c.1, del D.lgs 165/2001, devono comunque armonizzarsi con il principio della riduzione della spesa complessiva per il personale, entro i vincoli della finanza pubblica.

E’ doveroso, a questo punto, il richiamo alle recenti leggi finanziarie che, in ossequio al principio della necessaria predeterminazione della spesa pubblica ai sensi dell’art.81 Cost, prevedono, in modo forse anche troppo pesante, una necessaria compressione dell’autonomia organizzativa e gestionale della P.A. Locale.

A norma dell’art.39 della legge 449/97 gli Enti locali devono:

• Provvedere alla riduzione complessiva della spesa per il personale da definire e quantificare in sede di programmazione, tenendo al contempo in considerazione le proprie esigenze funzionali.

• Aumentare la quota di personale a part.time facendo anche ricorso a tipologie di lavoro flessibile.

Ancora, ai sensi dell’art.19.c.8,legge 28 dicembre 2001, n.448, a decorrere dall’anno 2002, l’organo di revisione operante presso ogni Ente Locale deve accertare che i documenti di programmazione del fabbisogno di personale siano improntati al rispetto del principio di riduzione complessiva della spesa e che eventuali deroghe a tale principio siano analiticamente motivate.

Il principio del contenimento della spesa in coerenza con gli obiettivi fissati dai documenti di finanza pubblica è fatto proprio anche dall’art.34.c.22, legge 27 dicembre 2002, n.289, anzi con l’aggiunta di un adempimento ulteriore per l’ente locale: "secondo modalità indicate dal Ministro dell’economia e delle finanze d’intesa con la Presidenza del Consiglio dei Ministri -Dipartimento della Funzione Pubblica, gli organi competenti ad adottare gli atti di programmazione dei fabbisogni del personale trasmettono annualmente alle predette amministrazioni i dati previsionali dei fabbisogni".

Dal quadro generale poco sopra esposto non possiamo fare a meno di evidenziare come il principio dell’autonomia organizzativa, valorizzato anche a livello costituzionale, per effetto della modifica del Titolo V della nostra Carta Fondamentale, ha subito un evidente battuta d’arresto in nome del "risanamento dei conti pubblici," logica conseguenza dell’adesione dell’Italia al "Patto di stabilità Europeo". Corollario di tutto ciò è che l’Ente locale non può assolutamente organizzarsi e di conseguenza dimensionare i propri organici avendo a riferimento i soli vincoli di (rectius: del proprio) bilancio e l’esigenza di esercizio delle funzioni, dei servizi e dei compiti assegnati, come invece sembra che disponga l’art.89.c.5, del D.lgs. n.267, cit.

In sostanza, l’organizzazione dell’Ente locale non può essere funzionale al solo miglior raggiungimento dei programmi e dei piani derivanti dal proprio sistema di programmazione economico-finanziario(Relazione Previsionale e Programmatica, Bilancio pluriennale, Bilancio annuale, Piano esecutivo di gestione e Piano degli obiettivi) ma deve necessariamente "piegare" la propria organizzazione e la propria azione "funzionale" e di "servizio" al vincolo di finanza pubblica.

Su questo versante pertanto l’accostamento dell’Ente locale al concetto di "azienda" fatto proprio da gran parte della dottrina e da certa giurisprudenza della Corte dei Conti, non trova corrispondenza, se è vero l’assunto che per essere "azienda", è indispensabile avere la possibilità di programmare e di gestire le risorse necessarie per il migliore raggiungimento dei piani e programmi predefiniti, con i soli limiti derivanti dalle proprie capacità di bilancio, senza alcun altro limite che non sia rappresentato dal soddisfacimento delle esigenze e delle aspettative dell’utente del servizio.

La compressione del livello di autonomia organizzativa è ancora più forte nell’ultima finanziaria per l’anno 2003 e nel relativo D.pcm di attuazione.

Le limitazioni riguardano sia il versante della determinazione degli organici che il versante delle assunzioni.

Il Comune, con popolazione superiore a 3.000 ab, che non sia stato oggetto, nel corso di vigenza della legge finanziaria per il 2003, di alcun tipo di provvedimento governativo, che abbia riconosciuto l’Ente come terremotato o comunque colpito da calamità naturale, o che, non sia stato dichiarato in dissesto finanziario; prima di procedere a qualsiasi tipo di assunzione deve provvedere alla rideterminazione della propria dotazione organica, tenendo conto, oltre alle proprie esigenze organizzative e dei processi di esternalizzazione dei servizi, anche dei processi di "federalismo" e di trasferimento delle funzioni da parte dello Stato centrale.

Sul versante più propriamente assuntivo, occorre evidenziare, preliminarmente, che non sono sottoposti al blocco delle assunzioni quegli enti territoriali che non sono assoggettati al rispetto dei vincoli del patto di stabilità(es: Comuni inferiori a 5.000 ab,) mentre rimangono vincolati all’obbligo della rideterminazione degli organici qualora trattasi di Comuni con un numero di abitanti superiore a 3.000.

Non è,quindi, da condividere quella interpretazione dell’art.34 della legge finanziaria per il 2003, secondo cui tutti i comuni al di sotto dei 5.000 ab., proprio perché non sottoposti al patto di stabilità interno e quindi al blocco delle assunzioni, e non solo quelli sotto i 3.000 ab., sono anche esonerati dall’obbligo della rideterminazione delle proprie dotazioni organiche. In quanto un tale assunto si pone in insanabile contrasto con una interpretazione letterale del comma 1 dell’ art.34 cit, che espressamente prevede che non sono tenuti alla rideterminazione delle dotazioni organiche i soli comuni con popolazione inferiore ai 3.000 abitanti, e solo quelli!. Posizione altresì ribadita nel contesto dell’art.2 del D.pcm. cit.: " 1. I Comuni e le Province procedono alla rideterminazione delle rispettive dotazioni organiche in applicazione di quanto previsto dall’art.34, commi1,2 e 3 della legge 27/12/2002,n.289".

In sostanza la rideterminazione delle dotazioni organiche non è sempre concepita dal legislatore della finanziaria come un necessario passaggio propedeutico per poter effettuare assunzioni. Tale affermazione sembra trovare una espressa conferma, ancora una volta, nell’ambito dell’art.5 e dell’art.2 del D.pcm. cit: " Le Unioni di Comuni e le Comunità Montane, per l’anno 2003, possono procedere ad assunzioni di personale a tempo indeterminato entro percentuali non superiori(……)". " Sono esclusi dagli adempimenti di cui al comma precedente(rectius: rideterminazione degli organici) i seguenti enti:(…) c) le Unioni di Comuni e le Comunità Montane".

Mentre, di converso, il Comune poteva sempre attivare tutte quelle forme di reclutamento che non rientravano nei limiti previsti per le assunzioni dall’esterno( mobilità, categorie protette, progressioni verticali, professionalità infungibili) anche senza attendere la pubblicazione del D.pcm.cit, purchè si provvedesse alla rideterminazione degli organici ed alla programmazione dei fabbisogni di personale.

Non è prevista, nella legge, quindi, alcun tipo di corrispondenza tra la rideterminazione degli organici e le possibilità assuntive, nel senso che la P.A. locale in taluni casi è tenuta, ex lege, alla rideterminazione degli organici anche se è priva di vincoli nelle assunzioni, così come di converso possono esserci vincoli e/o limitazioni nelle assunzioni anche se l’Ente Locale non è tenuto alla rideterminazione della propria dotazione organica.

Sempre per quanto concerne il versante dei limiti alle assunzioni, è opportuno ai fini della nostra indagine cercare di offrire una soluzione al seguente interrogativo: quale strada percorrere, da un punto di vista di ottimale distribuzione delle risorse umane, al cospetto delle ulteriori limitazioni nell’utilizzo dell’istituto delle progressioni verticali nei termini fatti palesi dalle recenti sentenze della Corte Costituzionale, tenuto conto che la legge finanziaria per l’anno 2003 e il D.pcm citato, prevedono una serie di limiti per la generalità degli Enti locali ( al di sopra della soglia dei 5.000 ab.) in rapporto alle cessazioni verificatesi nel corso del 2002 ?

L’istituto delle progressioni verticali è stato concepito dalla recente contrattualistica come un sistema di gestione delle risorse umane, in grado di far acquisire ai dipendenti in servizio la categoria immediatamente superiore, superando il vecchio sistema dei concorsi interni e dei concorsi pubblici con riserva agli interni dei relativi posti.

Infatti la progressione verticale anche se determina una modifica dello status giuridico del dipendente, rappresenta al contempo uno sviluppo professionale del dipendente stesso, senza alcuna soluzione di continuità rispetto al precedente rapporto lavorativo in essere. In altri termini, per dottrina e giurisprudenza prevalenti la progressione verticale determina una mera modifica dell’oggetto del contratto di lavoro, poiché in seguito all’acquisizione della categoria superiore, il dipendente "promosso" è debitore nei confronti della propria Amministrazione per una prestazione lavorativa di maggior spessore qualitativo, ragion per cui non può parlarsi di "nuova assunzione". Corollario inevitabile di tale orientamento era, almeno sino ad oggi, che la competenza giurisdizionale in caso di eventuale contenzioso, a partire dal momento in cui viene deciso di dare pubblicazione al bando di selezione fino al momento in cui viene approvata la graduatoria degli idonei, era da ritenersi del giudice ordinario ai sensi dell’art.63 D.l.gs, 30 marzo 2001 n.165. Indirizzo che pareva essersi consolidato, sino a che non è intervenuta di nuovo la Corte di Cassazione a Sezioni Unite con la sentenza del 15 ottobre 2003 n. 15403, stravolgendo l’iter argomentativo fatto proprio anche dalla giurisprudenza amministrativa. In virtù di tale pronunciamento, la Corte di Cassazione ha invece statuito che il sistema delle "procedure di promozione " (rectius : progressione verticale ), consentendo l’ accesso del personale già assunto "ad una fascia o area superiore" con il consequenziale ampliamento della dotazione organica dell’ ente, viene a configurare in definitiva una "nuova assunzione" nella qualifica e/o categoria superiore. La conseguenza inevitabile, sul versante processuale è l’ attribuzione della competenza al giudice amministrativo in caso di eventuale contenzioso.

L’ Amministrazione locale, anche alla luce dei pronunciamenti della Corte Costituzionale in materia, deve garantire che la percentuale di posti riservata a favore del personale interno non debba essere comunque prevalente rispetto a quella contemplata per l’accesso dall’esterno. Infatti le deroghe all’accesso dall’esterno sono ammissibili nei limiti segnati dall’esigenza di garantire l’efficienza e l’efficacia dell’azione dell’Amministrazione locale. In altri termini la previsione della copertura dei posti tramite l’istituto della progressione verticale, può considerarsi ragionevole solo in presenza di particolari situazioni che la giustificano per una migliore garanzia del buon andamento dell’amministrazione stessa. Quindi la scelta di ricorrere alla progressione verticale, anziché al concorso pubblico, per la copertura di un posto di organico deve essere motivata ad esempio facendo appello alla particolarità del profilo professionale, all’avvenuta riqualificazione di posti a seguito di riorganizzazione degli uffici o dei servizi, all’accertata impossibilità di acquisire dall’esterno una certa professionalità o ad esigenze di contenimento della spesa per il personale.

Una possibile soluzione al quesito posto, la si può configurare nei seguenti termini. Nell’ambito della programmazione del fabbisogno del personale per il triennio 2003/2005, preso atto che, le progressioni verticali fuoriescono dai limiti della finanziaria per l’anno 2003, bisognerà individuare il totale dei posti da ricoprire, provvedendo al contempo a ripartire i suddetti posti tra l’accesso dall’esterno per concorso, l’accesso dall’esterno per mobilità e la progressione verticale, garantendo che sia assicurata, per ogni anno del triennio di riferimento, a meno che non si possano addurre le motivazioni di deroga poc’anzi accennate, la corrispondenza del 50% per l’accesso dall’esterno e del 50% per la progressione verticale. Ragionando in questi termini si potrà procedere nel senso di rapportare il 50% delle progressioni verticali da assicurare rispetto all’accesso dall’esterno, avendo a riferimento i posti disponibili in dotazione organica, risultante dalla disposta rideterminazione ai sensi della legge finanziaria citata, e tenuto conto del fatto che le progressioni verticali fuoriescono dai limiti previsti. In sostanza se il Piano delle Assunzioni per l’anno 2003, prevede, che ci siano, per esempio, 10 posti vacanti, di cui 5 destinati all’accesso dall’esterno e altri 5 destinati alla progressione verticale e se l’Ente Locale in applicazione di quanto previsto dal D.pcm. cit. può effettuare una sola assunzione dall’esterno, ciò non impedisce, qualora il bilancio dell’Ente lo consenta, di ricoprire i 5 posti vacanti per progressione verticale, rimanendo salva l’equa proporzione tra posti destinati all’accesso dall’esterno e posti destinati alla progressione verticale come risultanti dalla rideterminazione della dotazione organica e dalla programmazione del fabbisogno di personale per il triennio 2003/2005.

Dr. Luca Del Frate

Titolare Posizione Organizzativa Personale e Procedure Organizzative

Comune di Montecatini Terme