L’obiettivo di questo breve contributo è quello di definire se nel pubblico impiego la titolarità del diritto di indire l’assemblea sindacale – così come del diritto di affissione e di utilizzo dei locali – compete alla RSU collegialmente intesa o ai singoli componenti della RSU stessa.

La questione, oggetto di recente dibattito dottrinale e di pronunce giurisprudenziali – peraltro anche in ambito privato – trascende la gestione di questo importante diritto sindacale ed investe direttamente la natura stessa della RSU ed il sotteso modello di rappresentanza sindacale. È infatti innegabile che, se la RSU è organismo unitario e collegiale di rappresentanza di tutti i lavoratori, affrancata in virtù dell’elezione democratica dai rapporti con le organizzazioni sindacali e democraticamente chiamata ad esprimere la propria volontà, nel rispetto della regola della maggioranza, ogni diritto e prerogativa sindacale devono essere dalla stessa congiuntamente esercitati. Viceversa riconoscere la possibilità di un esercizio disgiunto significa negare la natura originaria ed unitaria della RSU e considerarla un organismo di rappresentanza non di tutti i lavoratori, ma delle organizzazioni sindacali che hanno partecipato utilmente alla sua elezione.

Il dubbio interpretativo sorge per mancanza di chiarezza ed univocità – frutto di alcune scelte compromissorie - nella disciplina legale e negoziale dell’istituto. La soluzione va quindi ricercata prima nel testo del pubblico impiego e poi nella contrattazione quadro e in quella dei singoli comparti.

La disciplina dell’istituto è contenuta nel D.Lgs. 165/2001 ed in particolare nell’art. 42, che riproduce il testo dell’art.47 del D.Lgs.29/93, come sostituito dall’art.6 del D.Lgs. 396/97. Qui è stabilito che nelle pubbliche amministrazioni la libertà e l’attività sindacale sono tutelate in applicazione della L.300/70 (comma 1) e che in ciascuna amministrazione le OO.SS. ammesse alle trattative per la stipulazione dei contatti collettivi possono costituire rappresentanze sindacali aziendali o RSA, di cui all’art.19 della L. 300/70, cui spettano in proporzione alla rappresentatività le garanzie previste dagli artt. 23, 24 e 30 della stessa L.300/70 (comma 2).

Il comma 3 dello stesso articolo disciplina poi la RSU prevedendo che anche ad iniziativa disgiunta delle OO.SS. può essere costituito un organismo di rappresentanza unitaria del personale, RSU, mediante elezioni alle quali è garantita la partecipazione di tutti i lavoratori. Si noti che il comma in riferimento alla RSU utilizza il numero singolare ed il sostantivo unitario, enfatizzando quindi la novità di tale organismo rispetto alle RSA. È inoltre ben chiaro che la RSU deriva il proprio potere di rappresentanza non da una nomina sindacale ma dall’elezione da parte dei dipendenti, un elezione a suffragio universale e voto segreto col metodo proporzionale delle liste concorrenti (art.3 Accordo Quadro 7/8/98). Il modello previsto dal legislatore in ambito pubblico, pur richiamandosi a grandi linee al modello elaborato dalle parti sociali nel protocollo del luglio del 93, da questo si discosta quindi per la correzione di alcune discrasie, prima fra tutte quella rappresentata dalla grave alterazione del meccanismo proporzionale insito nella clausola del terzo riservato. Dobbiamo a tal proposito inoltre ricordare che l’art. 47 del D.Lgs 29/93 è frutto di un intervento legislativo teso a sanare una situazione di eccessiva frammentazione della rappresentanza sindacale in ambito pubblico: il procedimento elettivo proporzionale puro, che differenzia il sistema pubblico da quello privato riqualifica la rappresentanza sindacale in senso rispondente al pluralismo e alla legittimazione dal basso e valorizza l’autonomia della RSU rispetto alle OO.SS. che ne promuovono la costituzione

Il comma 6 dell’art. 42 stabilisce che i componenti della RSU – si noti nuovamente il singolare – sono equiparati ai dirigenti delle RSA – si noti il plurale – ai fini dell’applicazione dello Statuto dei lavoratori (L.300/70). La seconda parte dello stesso comma rimanda ad accordi e contratti collettivi, che regolano il funzionamento della RSU, la definizione dei criteri e delle modalità con cui sono trasferite ai componenti delle RSU le prerogative e le garanzie spettanti alle RSA. Qui l’uso della dizione "i componenti della RSU", come soggetti a cui dovrebbero essere trasferite le garanzie spettanti alle RSA, finisce per generare confusione e per lasciare spazio ad un’interpretazione dove la titolarità del diritto di indire l’assemblea spetta ai singoli componenti della RSU.

Quindi la disciplina legale, pur esprimendosi chiaramente sul modello di rappresentanza sotteso alla RSU, non ci fornisce una soluzione definitiva, diretta e univoca, alla questione della titolarità del diritto di indire l’assemblea.

Nel 1998 con due distinti contratti collettivi quadro, sottoscritti lo stesso giorno, è stata data attuazione alle disposizioni del predetto art. 42, definendo più precisamente il ruolo dell’organismo elettivo.

L’Accordo Quadro 7/8/98 detta la disciplina della costituzione e del funzionamento delle RSU e il relativo regolamento elettorale. L’art. 5 "Compiti e funzioni" stabilisce che le RSU – si noti il plurale – subentrano alle RSA nella titolarità dei diritti sindacali e dei poteri relativi alle competenze contrattuali. Inoltre rimanda ai CCNL di comparto la definizione delle modalità con cui la RSU – si noti il singolare – può esercitare in via esclusiva i diritti di informazione e partecipazione di cui al D.Lgs.165/2001, precisando però che nella contrattazione integrativa i poteri contrattuali spettano sia alle RSU che ai rappresentanti delle OO.SS. di categoria firmatarie dei CCNL di comparto. Il comma 4 dello stesso articolo precisa che i diritti complessivamente garantiti alla RSU sono: diritto ai permessi retribuiti, diritti ai permessi non retribuiti, diritto a indire l’assemblea dei lavoratori, diritto ai locali e di affissione. Gli stessi diritti, oltre a quello a distacchi e ad aspettative sindacali, sono riconosciuti dal successivo articolo 6 alle associazioni sindacali rappresentative e quindi in virtù della clausola di dissolvenza, di cui al successivo art. 10, alle RSA delle associazioni sindacali rappresentative che non hanno aderito all’accordo e che non partecipano alle elezioni della RSU o ai terminali di tipo associativo dei sindacati rappresentativi che sono rimasti attivi dopo le elezioni delle RSU. È significativo notare come, mentre l’art. 5 comma 4 lettera c) in riferimento alla RSU parla solo di diritto di indire l’assemblea dei lavoratori, l’art. 6 al comma 2 lettera e) relativamente alle associazioni sindacali rappresentative parla di diritto di indire, singolarmente o congiuntamente, l’assemblea durante l’orario di lavoro. La diversa espressione può essere letta come una conferma dell’unitarietà della RSU, visto che nell’art. 5, nonostante l’uso alterno del numero plurale e singolare, manca ogni riferimento ad un possibile esercizio disgiunto dei diritti di organizzazione da parte delle componenti RSU.

L’unitarietà dell’organismo è ulteriormente confermata dall’art. 8 "Decisioni" il cui comma 1 prevede che le decisioni relative all’attività della RSU – di nuovo il singolare – sono assunte a maggioranza dei componenti. Poiché nel secondo comma dello stesso articolo viene stabilito che le decisioni relative all’attività negoziale sono assunte dalla RSU e dai rappresentanti delle OO.SS. firmatarie del CCNL, risulta evidente che le decisioni cui si riferisce il primo comma sono necessariamente quelle relative allo svolgimento dei compiti e delle funzioni della RSU stessa – altrimenti quali? - e quindi all’esercizio dei diritti organizzativi tra cui quello di indizione dell’assemblea. Inoltre in riferimento agli articoli sopra esaminati è anche opportuno osservare che non avrebbe alcun senso una gestione separata di risorse organizzative che ai sensi del comma 1 dell’art. 5 vengono trasferiti complessivamente dalle RSA alle RSU.

Il CCNQ sulle modalità di utilizzo dei distacchi, aspettative e permessi nonché delle altre prerogative sindacali, concluso nello stesso giorno dell’accordo quadro, non si esprime in modo altrettanto diretto e chiaro. L’art. 2 "Diritto di assemblea" stabilisce infatti che le assemblee possono essere indette singolarmente o congiuntamente dai soggetti indicati dal successivo art. 10. In modo analogo si esprimono anche l’art. 3 e l’art. 4 relativamente agli altri diritti organizzativi e cioè rispettivamente quello di affissione e di utilizzo dei locali. L’art. 10 stabilisce che i dirigenti sindacali che hanno titolo ad usufruire dei permessi sindacali retribuiti – richiamati dagli artt. 5 e 6 dell’Accordo Quadro – sono i componenti della RSU, i dirigenti sindacali delle RSA delle associazioni sindacali rappresentative ai sensi dell’art. 10 dell’Accordo Quadro (e quindi evidentemente di quelle OO.SS. che non hanno aderito all’Accordo e non partecipano alle elezioni delle RSU), i dirigenti sindacali dei terminali di tipo associativo delle associazioni sindacali rappresentative che sono rimasti operativi dopo l’elezione delle RSU, i dirigenti sindacali componenti degli organismi direttivi delle proprie confederazioni.

Questo articolo, cui rinviano i precedenti artt. 2, 3 e 4, parlando di "componenti delle RSU" e non semplicemente di RSU, genera confusione, almeno ad una prima lettura. Possiamo a tal proposito osservare che detto articolo 10 disciplina le modalità di fruizione dei permessi sindacali e che, se la titolarità di questi può essere ricondotta ad organismi collegiali o comunque collettivi, la loro fruizione non può che avvenire in modo individuale. Il permesso sindacale si traduce infatti in una momentanea sospensione dell’obbligazione contrattuale del singolo prestatore verso il datore di lavoro ad effettuare una prestazione lavorativa per la quale riceve come controprestazione una remunerazione. Poiché nel rapporto di lavoro il contratto che lega prestatore e datore di lavoro è individuale, necessariamente individuale deve essere anche ogni accadimento che incide su tale rapporto.

Per quanto riguarda l’espressione singolarmente o congiuntamente contenuta nell’art.2 è invece più che plausibile sostenere che essa vada riferita a ciascuna delle categorie di soggetti individuate dai capoversi dell’10 piuttosto che ai soli componenti della RSU.

L’art. 13 sempre dello stesso CCNQ, ribadisce che le associazioni sindacali rappresentative sono complessivamente titolari dei diritti a distacchi e aspettative sindacali nonché a permessi retribuiti e non, mentre alle RSU spettano quote di permessi previsti dall’art. 9. L’ultimo comma dell’articolo prevede che i rapporti tra associazioni sindacali rappresentative e RSU in tema di diritti e libertà sindacali siano regolati in conformità agli artt. 5 e 6 dell’Accordo Quadro che tradotto dovrebbe significare l’impegno ad un esercizio congiunto seppur parallelo dei diritti in questione.

Infine va osservato che il CCNQ 7/8/98 disciplina le modalità di utilizzo delle prerogative sindacali – non a caso si intitola così – che evidentemente non sono dallo stesso attribuite. Le fonti di tali prerogative sono semmai nel D.Lgs. 165/2001 e nell’Accordo Quadro 7/8/98. E quanto sostenuto soprattutto in quest’ultimo fa propendere per una RSU unitaria che collegialmente assume decisioni e realizza azioni.

Se l’Accordo Quadro e il CCNQ del 7/8/98 possono essere considerati da alcuni poco espliciti sui termini della questione dibattuta altrettanto non può dirsi di alcuni contratti di comparto. In particolare l’art. 13 del CCNL 15/3/2001 del Comparto Scuola dice esplicitamente che le assemblee possono essere indette "dalla RSU nel suo complesso e non dai singoli componenti". Anche l’art. 8 del successivo CCNL 24/7/2003 dello stesso comparto riporta la stessa dizione. Anche nell’art. 2 del CCNL 29/9/2001 del Comparto Sanità dove esplicitamente si legge che le assemblee che riguardano la generalità dei dipendenti possono essere indette dalla RSU nel suo complesso e non dai singoli componenti. Identica espressione è riportata nell’art.16 del CCNL 2/7/2002 del Personale della Cassa Depositi e Prestiti, nell’art.2 del CCNL del 24/5/2002 del Comparto Aziende e Amministrazioni dello Stato ad ordinamento autonomo e nell’art. 2 del CCNL 16/5/2001 del Comparto Ministeri. È evidente che il CCNL 2001 del Comparto Scuola ha indicato una direzione precisa sulla modalità di esercizio del diritto di assemblea e sullo stesso modello di rappresentanza sotteso alla RSU in ambito pubblico. Nello stessa direzione si esprimono anche le note ARAN del 30/1/2001 prot.1299 e del 22/5/2001 prot.7732 relative al Comparto Scuola e la Circolare del 20/2/2002 del Dipartimento dei Servizi del Territorio del Ministero della Pubblica Istruzione. Merita osservare che nella seconda nota ARAN viene esplicitamente affermato che le organizzazioni non rappresentative, anche se presenti nella RSU o presentatrici di liste per le elezioni non hanno titolo ad indire l’assemblea in quanto tale decisione spetta alla RSU nel suo insieme. Crediamo che tale argomento su cui torneremo sia quello che maggiormente fa propendere per l’esercizio congiunto delle prerogative sindacali da parte delle RSU.

Solo nei CCNL del Comparto Regioni ed autonomie locali – compresa la recentissima ipotesi sottoscritta il 16/10/2003 – mancano riferimenti espliciti a favore dell’una o dell’altra tesi. L’art. 56 del CCNL 14/9/2000 rimanda semplicemente per l’esercizio del diritto in oggetto all’art. 2 del CCNQ 7/8/98.

Anche la giurisprudenza appare divisa in materia come emerge dall’esistenza di sentenze che propendono ora per l’esercizio congiunto ora per quello disgiunto. Sebbene il confronto con il privato non sia particolarmente significativo per la diversa normativa legale di riferimento, osserviamo come dopo una prima fase caratterizzata da pronunce favorevoli, in caso di insolubili contrasti in seno alla RSU, al fatto che ogni organizzazione esercitasse autonomamente i propri diritti e prerogative – si veda ad esempio la pronuncia del Pretore di Milano 8/1/1999 – sembra ora prevalere la tesi dell’unitarietà della RSU ravvisandone la radice nel meccanismo elettivo.

Nel pubblico impiego ci sono sentenze che hanno riconosciuto il diritto di assemblea ai singoli componenti della RSU – si vedano tra le altre le sentenze del Tribunale di Pinerolo del 29/11/2001 e del Tribunale di Civitavecchia 28/5/2001 e 28/1/2002 entrambe riferite al Comparto Scuola – ed altre, come quelle del Tribunale di Lucca del 13/7/2001 e del 5/12/2001 sempre in riferimento allo stesso comparto, che hanno sostenuto che i diritti e le prerogative sindacali sono attribuiti collegialmente alla RSU. Nel comparto delle autonomie locali siamo a conoscenza di una sola pronuncia in materia, ad opera del GDL di Prato in data 4/12/2002 che con atto n. 874.2002 R.G. e respingendo la richiesta di una componente minoritaria della RSU comunale, ha sposato la tesi dell’esercizio congiunto ed unitario da parte della RSU dei diritti sindacali organizzativi. Infine si fa presente che non manca neppure una giurisprudenza in posizione intermedia che riconosce il diritto di indire le assemblee alla componente sindacale che partecipa alla RSU e non ai singoli componenti della RSU stessa (pret. Busto Arsizio 11/9/1997).

Possiamo in conclusione osservare che il modello di rappresentanza e il funzionamento della RSU nel settore pubblico presenta significative differenze rispetto al privato. L’elezione a suffragio universale di tutti i membri dell’organismo e la presenza esplicita della regola della maggioranza connota senza alcun dubbio la RSU quale organismo collegiale unitario che esercita i propri diritti in modo congiunto e collegiale. In ambito pubblico quindi non sembra profilarsi un conflitto attorno ai diritti di organizzazione quanto meno in relazione al problema della titolarità unitaria da parte della RSU perché più esplicita è la regola dell’assunzione delle decisioni a maggioranza e soprattutto perché la contesa è smorzata dai poteri comunque riconosciuti, con una sorta di secondo canale, alle associazioni sindacali rappresentative, che continuano ad essere titolari sia di diritti organizzativi che di potere negoziale da esercitarsi, questo sì, congiuntamente alle RSU.

La gestione unitaria delle risorse attribuite alla RSU, peraltro preferita anche in dottrina, rende superabile anche l’obiezione che potrebbe essere mossa circa la fruizione separata di prerogative da parte dei sindacati partecipanti alle RSU che non avrebbero le condizioni per esserne titolari sulla base dei presupposti di rappresentatività previsti dalle leggi, evitando dunque di porsi in contrasto col principio stabilito dalla corte costituzionale con sentenza n. 30/90.

Si osservi anche che qualora si consentisse un esercizio disgiunto dei diritti delle RSU, poiché i singoli membri della RSU potrebbero provenire da organizzazioni non rappresentative e quindi non legittimate a costituire RSA, si finirebbe per riconoscere loro per un’altra via quelle prerogative e quei diritti che la contrattazione nazionale e la norma di legge hanno loro negato. Le amministrazioni, riconoscendo la titolarità dei diritti organizzativi ai singoli componenti della RSU, favorirebbero la trasposizione dei fini della RSU e la sua trasformazione da strumento collegiale di tutela degli interessi dei lavoratori dell’ente a strumento di singoli e di componenti sindacali minoritarie per aggirare le previsioni normative e negoziali relative ai diritti e alle prerogative sindacali. Si realizzerebbe così un illecito ampliamento della sfera giuridica di alcuni a danno degli altri ed in particolare dei sindacati rappresentativi che potrebbero anche chiamare l’amministrazione a dar conto di un comportamento antisindacale.

Possiamo ritenere quanto detto valido per tutto il pubblico impiego e sicuramente per tutti i comparti dove in modo esplicito il testo contrattuale si esprime in tal senso. Tuttavia anche per le autonomie locali, nonostante la mancanza di un esplicito riferimento contrattuale, non possono esserci dubbi: la comune matrice legislativa di riferimento – il D.Lgs 165/2001 – e lo stesso soggetto trattante – l’ARAN – nonché l’orientamento interpretativo più volte ribadito dalla stessa ARAN di disciplinare gli aspetti carenti in un comparto in analogia a quanto disposto dai contratti degli altri comparti, portano a concludere che anche qui l’indizione dell’assemblea è un diritto che spetta alla intera RSU e non ai suoi singoli componenti.

Questo è quanto emerge all’attualità dalla fonte legale e da quella negoziale, al di là di ogni valutazione di merito. È infatti evidente che la regola maggioritaria e la prevista presenza, anche dopo l’elezione della RSU, delle organizzazioni sindacali rappresentative con propri poteri organizzativi e negoziali possono portare ad uno schiacciamento delle componenti sindacali più deboli e quindi alla negazione di quel pluralismo sindacale che si era voluto garantire nel sistema pubblico.

Dott.ssa Katia Garifo

Funzionario Analista di Organizzazione del Comune di Prato