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Le posizioni (organizzative) scomode

 

Il nuovo ordinamento professionale ex CCNL 31 marzo 1999 ha istituito l’area delle posizioni organizzative quale insieme delle posizioni di lavoro caratterizzate da assunzione diretta di elevata responsabilità di prodotto e di risultato per lo svolgimento di (art. 8):

a. funzioni di direzione di unità organizzative di particolare complessità, caratterizzate da elevato grado di autonomia gestionale ed organizzativa;

b. attività con contenuti di alta professionalità e specializzazione correlate a diplomi di laurea e/o scuole universitarie e/o alla iscrizione ad albi professionali;

c. attività di staff e/o studio, ricerca, ispettive, di vigilanza e controllo caratterizzate da elevate autonomia ed esperienza.

L’art.10 del successivo CCNL 22 gennaio 2004 ha poi precisato che tali incarichi sono conferiti:

- per la fattispecie di cui alla precedente lettera b), per valorizzare specialisti portatori di competenze elevate ed innovative acquisite anche nell’ente;

- per la fattispecie di cui alla lettera c),  per riconoscere e motivare l’assunzione di particolari responsabilità nel caso della ricerca, dell’analisi e della valutazione propositiva di problematiche complesse di rilevante interesse per il programma di governo dell’ente.

Al di là delle peculiarità delle singole tipologie sopradescritte, è comunque indubbio che i titolari di posizione organizzativa devono avere responsabilità sostanziali (relative a risultati di gestione o ad attività professionali e di supporto) e corrispondenti livelli di autonomia (nella gestione o nell’esercizio delle attività professionali e di supporto). Affinché responsabilità ed autonomia siano concrete – e quindi tali da definire un istituto innovativo ed effettivamente utile per gli enti – occorrerebbe che le posizioni organizzative avessero:

- aree di gestione e di attività precisamente definite di cui rispondere;

- risorse umane, finanziarie e strumentali da organizzare in autonomia;

- possibilità di assumere decisioni sulla gestione e sulle attività;

- riconoscimento della loro autonomia attraverso la previsione di poteri interni all’organizzazione dell’ente e di poteri di rappresentanza all’esterno.

Tuttavia mentre alcune di queste declinazioni dell’autonomia/responsabilità possono essere garantite alle posizioni organizzative anche nell’ambito dell’autonomia di organizzazione degli enti, per altre non vi è alcuna possibilità legittima in virtù di vicoli posti dalla normativa esistente ma anche di alcune considerazioni di carattere organizzativo. L’analisi dei singoli aspetti di autonomia e responsabilità delle posizioni organizzative può essere validamente realizzata per mezzo di un parallelo con le figure dirigenziali:  da tale scelta consegue la necessità di distinguere tra enti dove è prevista la dirigenza ed enti dove questa non è prevista.

Pur nella difficoltà di individuare in modo compiuto i tratti salenti della funzione dirigenziale, possiamo affermare che esistono alcune caratteristiche/compiti tipici, che seppur non esauriscono le esigenze definitorie sono indispensabili a distinguere le figure dirigenziali dal restante personale dell’ente ed in particolare dai funzioni della carriera direttiva. Tra tali caratteristiche si annoverano sicuramente:

- i compiti ausiliari della dirigenza rispetto alla funzione di indirizzo politico;

- l’attribuzione in capo alla dirigenza di compiti propri e non delegati;

- la presenza di un’ulteriore responsabilità rispetto a quella amministrativa.

Queste scaturiscono dal principio di separazione/distinzione tra attività di indirizzo e controllo politico e gestione sancita  dal D.Lgs. 29 marzo 1993, n. 29 (si veda ora l’art. 4 del D.Lgs. n. 165 del 2001) e dall’art.107 del TUEL. In particolare Statuti e Regolamenti degli enti devono ispirarsi al principio per cui i poteri di indirizzo e di controllo politico-amministrativo spettano agli organi di governo mentre la gestione amministrativa, finanziaria e tecnica è attribuita ai dirigenti mediante autonomi poteri di spesa, di organizzazione delle risorse umane e strumentali e di controllo della gestione: poteri che possono essere derogati solo da norme di legge esplicite. I dirigenti sono così titolari di competenze esclusive (si vedano a tal proposito le sentenze del Consiglio di Stato, sez. V, 1 aprile 2004, n.1812, e del TAR Sardegna, sez. I, 23 marzo 2004, n. 432) e complementari rispetto a quelle degli organi politici. Da questo consegue anche che tra le due tipologie di organi, non esiste più alcun rapporto gerarchico ma solo un rapporto di direzione: perché possa sussistere un rapporto di gerarchia occorre infatti la mancanza di distinzione di competenza tra organo sovra-ordinato e organo sotto-ordinato e il contenimento della sfera di competenza del secondo all’interno di quella del primo.  Il venir meno del rapporto gerarchico tra organi politici e dirigenti trova conferma anche:

- nella lettura dell’art.14 comma 3 del D.Lgs. 165/2001 secondo cui il Ministro “non può revocare, riformare, riservare o avocare a se’ o altrimenti adottare atti di competenza dei dirigenti” (in altre parole egli non può esercitare nei confronti dei dirigenti alcun potere gerarchico); 

- nella mancata previsione nei CCNL di lavoro del personale dirigente di un codice disciplinare, che invece è presente nei CCNL del personale dei livelli (ex art.54 del D.Lgs. n.165/2001) e sulla cui applicazione devono vigilare proprio i dirigenti responsabili di ciascuna struttura.

Il riconoscimento di competenze esclusive e la mancanza di una dipendenza gerarchica dagli organi politici comporta il riconoscimento in capo ai dirigenti di una responsabilità autonoma ed ulteriore rispetto a quella degli altri soggetti, una responsabilità che rappresenta la contropartita del loro potere di gestione. Il dirigente responsabile della gestione per poter realizzare l’interesse pubblico generale deve operare sotto la guida del principio di legalità (ex art.97 della Costituzione) ma deve anche essere in grado di: utilizzare le risorse umane strumentali e finanziarie nel rispetto dei criteri di efficienza, efficacia, speditezza, economicità e trasparenza, che sono stati normati dalla L.241; seguire la direzione tracciata dagli indirizzi politici; garantire l’operato pubblico dalle “cattive” influenze della politica. La responsabilità dirigenziale è quindi qualcosa di più della responsabilità amministrativa: se quest’ultima presuppone un comportamento che si discosta dalle regole giuridiche e da cui deriva un danno erariale con la contemporanea presenza di elementi psicologici di colpa grave o dolo, la responsabilità dirigenziale trascende la violazione di norme e riguarda i risultati complessivamente prodotti dalla organizzazione cui il dirigente è preposto (in tal senso di veda al sentenza della Corte dei Conti, Sezione Giurisdizionale per la Regione Piemonte, n. 1192/EL/2000 del 13 aprile 2000).

Si tratta evidentemente di una responsabilità che non può essere valutata in relazione ad un singolo atto gestionale ma si ricollega a risultati complessivi. Tale responsabilità è poi oggetto della valutazione delle prestazioni dirigenziali – valutazione prevista dai CCNL ma anche dal D.Lgs. n. 286/99 e dall’art. 147 del TUEL – cui si correla l’erogazione della retribuzione di risultato ma anche la conferma o meno dell’incarico dirigenziale.

Sintetizzando: il dirigente ha una propria autonoma sfera di competenze, che non può essere violata né dagli organi  politici né dal Segretario comunale o dal Direttore generale, ed una volta ricevuti gli indirizzi politici generali sceglie autonomamente, al di fuori di un rapporto gerarchico e nel rispetto del principio di legalità e degli altri principi riconducibili alla buona amministrazione, come realizzare la gestione e come combinare le risorse che gli sono state affidate, rispondendo del suo operato non su ogni singolo atto ma sul risultato complessivo.

Nel caso delle posizioni organizzative la situazione si presenta totalmente diversa. Tali figure non sono definite nell’ordinamento normativo ma  sono il frutto di una previsione dei CCNL. Questi, con le disposizioni del capo I titolo II del libro V del Codice civile, sono la fonte della disciplina del rapporto di lavoro alle dipendenze delle pubbliche amministrazioni e delle relazioni sindacali ai sensi dell’art.40 del D.Lgs. n. 165/2001. Ben distinte da tale disciplina ed affidate ad altra fonte sono invece l’organizzazione e la determinazione delle sfere di competenza degli uffici: queste ai sensi della riserva ex art.97 della Costituzione devono essere definite da leggi che attualmente per gli enti locali sono i decreti legislativi n.267/2000 e n. 165/2001. 

Ora se l’organizzazione può giuridicamente essere considerata l’attività di costituzione di organi e cioè di soggetti – individuali o collettivi che siano – che svolgendo una pubblica funzione hanno la titolarità e la capacità di impegnare l’ente verso terzi, è abbastanza facile constatare che gli unici organi individuati dalle norme citate sono quelli politici ed i dirigenti e non anche le posizioni organizzative. Seguendo questa via le posizioni organizzative possono semmai essere qualificate come componenti di un ufficio che svolge un’attività strumentale a quella di realizzazione dei fini istituzionali dell’ente da parte dell’organo dirigenziale. Ne’ diversamente poteva essere visto che la contrattazione non può definire gli organi.

Dal fatto che le posizioni organizzative non sono organi consegue, oltre all’impossibilità di prevedere un loro potere di rappresentanza all’esterno, che alle stesse non possono essere attribuite competenze proprie se non intaccando quelle di altri organi, e nello specifico dei dirigenti.

Ciò potrebbe essere fatto per mezzo di specifiche previsioni regolamentari – regolamento dell’ordinamento degli uffici e dei servizi - dei singoli enti. Tuttavia tale strada però non appare perseguibile sia per la riserva di legge dettata dall’art.97 della Costituzione, sia perché tali regolamenti, ai sensi dell’art.2 del D.Lgs. n.165/2001 e dell’art.89 del TUEL, devono definire la macro-organizzazione degli enti e quindi gli uffici di massima rilevanza, che negli enti dove è presente la dirigenza non possono non coincidere con gli uffici dirigenziali.

Ipotizzato comunque di poter superare in parte questo ostacolo con la definizione delle competenze delle posizioni organizzative da parte dei dirigenti (ma senza alcuna possibilità di prevedere una eventuale responsabilità esterna delle posizioni poiché i dirigenti non hanno il potere di costituire organi ma solo di disciplinare uffici) resta il problema dell’autonomia e della connessa responsabilità. Le posizioni organizzative sono posizioni lavorative coperte da funzionari di categoria D cui vengono attribuiti ulteriori compiti e responsabilità per un periodo limitato. Tali funzionari sono pertanto tenuti al rispetto del mansionario di categoria e della disciplina delle mansioni – compresa l’eventualità di dover svolgere mansioni della categoria inferiore – e sono soggetti al rapporto di subordinazione gerarchica nei confronti del dirigente preposto all’ufficio così come chiaramente sancito dalla lettera h) dell’art. 23 del CCNL 6/7/95 come modificato dall’art.23 del CCNL 22/1/2004. Se il dirigente è – o almeno dovrebbe essere – protetto dalle intromissioni della politica dal principio di separazione delle competenze e dall’assenza di rapporto gerarchico, la posizione organizzativa lo è sicuramente  meno, in quanto soggetta ad un rapporto di dipendenza gerarchica nei confronti del dirigente, il quale  può entrare nel merito delle scelte gestionali oltre che con direttive con esplicite disposizioni ed ordini.

In tale situazione che significato deve essere attribuito al risultato delle posizioni organizzative? Esso è veramente il frutto di una responsabilità individuale? Probabilmente no visto che è facilmente condizionato dal dirigente superiore (e ciò non vuole essere un giudizio ma solo una constatazione). E allora che significato assume la retribuzione di risultato delle posizioni organizzative? Lungi dall’essere, come per i dirigenti, misurazione dei risultati prodotti con scelte autonome, essa finisce per divenire solo una forma di ricompensa/incentivazione economica per la qualità e la quantità del lavoro operativo svolto.

In questa ottica e alla luce dei vincoli e delle limitazioni sopra descritte l’istituto delle posizioni organizzative viene notevolmente ridimensionato al rango di strumento di incentivazione di importo più elevato. In tal modo potrà sicuramente essere utile nell’ambito della politica retributiva degli enti, ma dal punto di vista organizzativo quale è la sua reale utilità? Se le attribuzioni delle posizioni organizzative rimangono tutte interne a quelle dei dirigenti si rischia solo di creare un ulteriore livello organizzativo che finisce per rendere la struttura organizzativa ancora più complessa. Peraltro gli enti non hanno neppure grandi margini per definire con gli strumenti regolamentari un assetto delle posizioni organizzative più conforme alle proprie esigenze: la creazione di specifici organi con competenze esclusive e rilevanti all’esterno dell’amministrazione è materia coperta dalla  riserva prevista dall’art.97 Cost. e deve e può essere disciplinata solo dalla legge.

Nel caso degli enti privi di dirigenti le difficoltà sopra descritte sono ridotte poiché le posizioni organizzative coincidono con gli uffici di massima rilevanza e quindi con la macro-organizzazione e ciò garantisce agli strumenti regolamentari degli enti maggiori margini di manovra.

La soluzione auspicabile è allora quella di pensare alle posizioni organizzative come un istituto transitorio con cui si è voluta testare l’opportunità della costituzione nel pubblico impiego di un’area quadri, costituita dai “prestatori di lavoro subordinato che, pur non appartenendo alla categoria dei dirigenti, svolgono funzioni con carattere continuativo di rilevante importanza ai fini dello sviluppo e dell’attuazione degli obiettivi dell’impresa” (art. 2 comma 1 L.190/1985). Solo dopo l’affermazione della categoria quadri sarebbe possibile la costituzione di organi corrispondenti dotati di propri poteri e competenze e quindi autonomi e distinti dai dirigenti.

Tuttavia la strada per la creazione dei quadri nel pubblico impiego appare ancora lunga. L’art. 2 comma 2 del D.Lgs. 165/2001 sancisce che i rapporti di lavoro alle dipendenze delle pubbliche amministrazioni sono disciplinati dal Codice Civile ma fa salve le diverse disposizioni del decreto stesso a conferma del fatto che il lavoro pubblico seppur privatizzato non può essere completamente assimilato al lavoro privato (si vedano le sentenze  Corte Costituzionale 27 marzo 2003, n. 89, e Tribunale di Monza, 30 maggio 2002 De Luca c. Ministero della pubblica istruzione) e che quindi le norme speciali prevalgono su quelle comuni quali ad esempio la L.190/1985.  L’art. 40 del decreto demanda poi alla contrattazione collettiva l’individuazione di una distinta disciplina per “i dipendenti che in posizione di responsabilità svolgono compiti di direzione o che comportano l’iscrizione ad albi…” e per ora in nessun contratto di nessun comparto si è iniziato a parlare di quadri.

 

                                                                        Dott.ssa  Katia Garifo

                                        Funzionario Analista di Organizzazione del Comune di Prato


Per intervenire: redazione@noccioli.it