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La potestà statutaria e regolamentare del Comune

 

 

SOMMARIO: 1. Il quadro normativo e le innovazioni derivanti dalla modifica del titolo V della Costituzione – 2. Il contenuto dello Statuto - 3. Il mutamento del ruolo dei regolamenti degli enti locali a seguito della riforma del titolo V della Costituzione. La collocazione nella gerarchia delle fonti - 4. Il rapporto tra potestà statutaria e regolamentare dell’Ente locale - 5. Conclusioni

 

 

1. - Il quadro normativo e le innovazioni derivanti dalla modifica del titolo V della Costituzione.

 

L’aspetto fondamentale della riforma dell’ordinamento delle autonomie locali, avvenuta per la prima volta con la legge 8 giugno 1990, n. 142, consiste nell’attribuzione della potestà statutaria a comuni e province. La Carta costituzionale del 1948, infatti, da un lato aveva posto le basi per il cambiamento rispetto al sistema previgente, riconoscendo e promovendo le autonomie (art. 5), ma, d’altra parte, sanciva l’uniformità di ordinamento e funzioni degli enti territoriali minori (art. 128)[1].

Occorrerà attendere la legge 142/1990, la quale proclama l’autonomia di comuni e province, per avere una disciplina specifica sull’ordinamento delle autonomie locali. Il legislatore del 1990, utilizzando il concetto di autonomia, allude al riconoscimento in capo a comuni e province, di potestà pubbliche nel perseguimento di finalità e interessi propri delle collettività, secondo un proprio indirizzo politico – amministrativo, distinto e relativamente indipendente da quello statale (superando, dunque, il precedente riconoscimento di potere autarchico). Agli enti locali viene in tal modo riconosciuta la possibilità di darsi un proprio ordinamento, conformandolo ai caratteri e alle esigenze della propria comunità.

Nella previsione della legge 142, art. 4, comma 1, l’adozione dello statuto è configurata come dovere e non come una mera facoltà (“I comuni e le province adottano il proprio statuto”). Lo statuto rappresenta l’atto fondamentale dell’Ente e viene individuato  come fonte del diritto. Il testo unico 18 agosto 2000, n. 267, che contiene i principi e le disposizioni vigenti in materia di ordinamento degli enti locali, all’art. 6 disciplina la potestà statutaria dell’Ente locale, riprendendo la formulazione della legge 142. I limiti imposti alla potestà statutaria sono rinvenibili nei principi contenuti nel testo unico stesso. Gli Statuti sono stati qualificati come “fonte subprimaria”, collocata al di sotto della legge e al di sopra delle altre fonti generali, dotata della forza di derogare a qualsiasi norma di legge, purché non enunciata dal legislatore quale principio inderogabile. L’art. 1, comma 4, del T.U. 267/2000 stabilisce che “ai sensi dell’art. 128 della Costituzione le leggi della Repubblica non possono introdurre deroghe al presente testo unico se non mediante espressa modificazione delle sue disposizioni”.

Il testo unico contiene principi e disposizioni in materia di enti locali: il principio è ciò che sta alla base, la disposizione consiste in una regola cogente e non lascia spazio per la disciplina derogatrice o alternativa, lascia spazio solo in relazione ad una disciplina di esecuzione o di completamento. Di fronte ad un principio, l’Ente locale può scegliere il corollario da applicare, introducendo una norma speciale tipica del suo ordinamento interno. Ad esempio, l’art. 107 del testo unico introduce il principio di separazione delle funzioni di indirizzo e controllo da quelle gestionali. Gli enti locali, in attuazione di tale principio, avrebbero dovuto, attraverso i propri statuti e regolamenti, assegnare ai dirigenti gli atti gestionali. Successive disposizioni del decreto legislativo n. 77/1995, della legge n. 127/1997 e del decreto legislativo n. 80/1998 si sono sostituite all’inerzia degli enti locali che, sostanzialmente, hanno demandato al legislatore il compito di individuare le specifiche competenze della dirigenza e le modalità di esplicazione delle stesse.

E’ sicuramente una disposizione di dettaglio quella contenuta nell’art. 47 del T.U., ove risulta fissata la struttura della giunta, lasciando agli statuti il solo spazio per individuare il numero di componenti, non potendo essi introdurre alcuna deroga.

La natura della norma – principio o disposizione – viene desunta dall’analisi del contenuto: le disposizioni cogenti di legge, al pari dei principi, devono essere considerate vincolanti per statuti e regolamenti. Anche le fonti subordinate possono derogare rispetto ad una norma di principio, introducendo una disposizione speciale che sottrae particolari fattispecie alla disciplina generale. La deroga assume la connotazione di una norma speciale e convive con la regola generale. La deroga permette alla fonte speciale di disciplinare la specifica fattispecie in modo diverso, ma non contrastante con la norma – principio. La norma in deroga non può dettare una disciplina contraria al principio generale. Ciò è vero anche nel caso delle norme dispositive: in presenza di tali norme, gli statuti e i regolamenti non possono che essere considerati come norme di esecuzione o di completamento. La forza degli statuti risulta, pertanto, minima in presenza di disposizioni, un po’ più ampia in presenza di principi inderogabili, ancora maggiore in presenza di norme che non siano principi o disposizioni, massima quando la legge assegna ad una disposizione la regolazione di una certa disciplina fino a quando non intervenga lo statuto con proprie disposizioni, anche contrastanti.

Gli statuti, prima della riforma del titolo V della Costituzione, non hanno assunto una collocazione nella gerarchia delle fonti diversa da quella propria delle fonti secondarie, anche se atipiche, ed il rapporto tra legge e statuto non si è configurato in termini di competenza. Infatti, il rapporto di competenza si presenta quando una determinata fonte è esclusa da un certo ambito, per riservare ad altra fonte la competenza a dettare regole in quell’ambito stesso. Quando sulla stessa materia intervengono più fonti, quella di rango superiore conserva sempre la possibilità di limitare le fonti inferiori, dettando nuove regole. Con la revisione del titolo V della Costituzione, ad opera della legge costituzionale n. 3/2001, per la prima volta la carta costituzionale riconosce espressamente agli enti locali un’autonomia statutaria. Il novellato art. 114 Cost. stabilisce che “i comuni, le province, le città metropolitane e le regioni sono enti autonomi con propri statuti”, ma gli statuti degli enti locali sono stati definiti “i grandi assenti della riforma costituzionale”, in quanto nessuna disposizione costituzionale precisa quale sarà il loro ruolo, privilegiando piuttosto la potestà regolamentare. La legge 5 giugno 2003, n. 131, intervenuta a seguito della revisione del titolo V della Costituzione, all’art. 4, dopo avere specificato che la potestà normativa degli enti locali consiste nella potestà statutaria e in quella regolamentare, prevede che “lo statuto, in armonia con la Costituzione e con i principi generali in materia di organizzazione pubblica (….), stabilisce i principi di organizzazione e funzionamento dell’Ente”. Questo principio risulta parallelo alla previsione costituzionale dell’art. 123 in materia di potestà statutaria della Regione: tale parallelismo ha il proprio fondamento giuridico nel principio di pari ordinazione di cui all’art. 114 Cost.

Il rapporto tra la fonte statutaria e la legge a seguito della riforma intervenuta è un rapporto di competenza e non di gerarchia, come emerge dal fatto che la legge non ha più valenza generale, ma riguarda soltanto specifiche materie.

Allo stesso modo, la potestà legislativa regionale in materia di organizzazione dell’Ente può definire i requisiti minimi di uniformità, incidendo soltanto sulla disciplina delle funzioni di comuni e province. Infatti, la possibilità che la legge regionale incida sui profili organizzativo e gestionale incontra due limiti che ne circoscrivono l’ambito applicativo: in primo luogo, tale legge non può riguardare i profili generali di organizzazione dell’Ente, che risultano affidati, ai sensi del comma 2, alla potestà statutaria dell’Ente. In secondo luogo, la legge regionale non può dettare una disciplina organica, ma deve limitarsi a formulare indicazioni strettamente ancorate all’esigenza di uniformità di ciascuna funzione. L’intervento diretto della normativa regionale sull’organizzazione dell’Ente locale è legittimata solo in considerazione della distribuzione di competenze amministrative tra i diversi livelli di governo, ai sensi dell’art. 118 della Costituzione.

 

2. - Il contenuto dello Statuto.

 

Per quanto riguarda il contenuto dello Statuto, si possono individuare cinque aree operative:

a) area riguardante il modello organizzativo degli uffici e dei servizi, nella quale si svolge la scelta della fisionomia dell’Ente come gestore o come regolatore di servizi;

b) area della distribuzione di poteri tra organi di governo, in particolare tra Giunta e Consiglio;

c) area della distribuzione dei poteri tra sfera politica e sfera amministrativa, avente ad oggetto, in particolare, i rapporti tra dirigenti e assessori;

d) area della partecipazione e del difensore civico;

e) area del decentramento e delle forme di collaborazione (circoscrizioni, circondari, municipi, collaborazioni tra province e comuni).

 

a) Modello organizzativo degli uffici e dei servizi.

 

A seconda delle scelte operate dallo Statuto, l’Ente locale può assumere il ruolo di Ente gestore o regolatore: alla base del modello prescelto è presente una vocazione politica di gestire direttamente i servizi pubblici ovvero di esternalizzarli. La scelta comporta conseguenze diverse anche per quanto riguarda il sistema dei controlli interni: nel caso di esternalizzazione di un servizio, l’Ente locale svolge un controllo strategico sullo stesso, mentre la società privata che lo gestisce si occupa anche del controllo di gestione sullo stesso.

Il testo unico degli enti locali (n. 267/2000) all’art. 6, comma 2, prevede che lo Statuto stabilisca le norme fondamentali dell’organizzazione dell’Ente, e, all’art. 42, comma 2, lett. a), prevede la competenza del Consiglio a dettare i criteri generali in materia di ordinamento degli uffici e dei servizi.

 

b) Distribuzione di poteri tra gli organi di governo.

 

Il legislatore ha stabilito un modello istituzionale comune per tutti gli enti, fondato sugli organi Sindaco (o Presidente), Giunta e Consiglio. Allo Statuto è rimessa la ripartizione delle attribuzioni, non espressamente conferite dalla legge, così come l’istituzione del Presidente del Consiglio e la previsione di assessori esterni nei comuni con popolazione inferiore ai 15.000 abitanti. Spetta inoltre allo Statuto la disciplina delle forme di garanzia e partecipazione dei gruppi di minoranza e la regolamentazione dei rapporti reciproci tra Consiglio e Giunta, con i rispettivi ambiti di competenza nella definizione e verifica del programma di governo. Per quanto attiene ai compiti di programmazione e controllo, che la riforma ha lasciato in capo al Consiglio, pur riducendone le funzioni a vantaggio di quelle del Sindaco, lo Statuto può disciplinare in merito ai principi per il funzionamento del Consiglio, alla costituzione di commissioni consiliari con criteri proporzionali, alle forme di partecipazione del Consiglio alla definizione, adeguamento e verifica periodica della attuazione delle linee programmatiche da parte del Sindaco o dei singoli assessori, alla presidenza, in capo alle opposizioni, delle commissioni consiliari, nonché la previsione di forme di garanzia e partecipazione delle minoranze, i casi di decadenza dei consiglieri per la mancata partecipazione alle sedute, la trasformazione del gettone di presenza in indennità di funzione.

Per quanto attiene al funzionamento del Consiglio, lo Statuto interviene solo per quanto riguarda la definizione dei principi di fondo: la disciplina puntuale spetta, infatti, al Regolamento del Consiglio.

La riforma ha ridimensionato il ruolo della Giunta e degli assessori, che assumono la funzione di tecnici collaboratori del Sindaco nell’adozione delle delibere collegiali. Il T.U. 267/2000 riserva allo Statuto la disciplina del numero massimo degli assessori (nei limiti previsti dal testo unico stesso) e la previsione della nomina ad assessore di cittadini non facenti parte del Consiglio, anche nei comuni con popolazione inferiore a 15.000 abitanti.

 

c) Distribuzione dei poteri tra sfera politica e sfera amministrativa.

 

Il rapporto tra sfera politica e sfera amministrativa trova disciplina, oltre che nella normativa seguita alla legge 142/90, anche nello Statuto, che si occupa, in particolare, di disciplinare i distinti poteri, funzioni, responsabilità tra sfera politica e sfera amministrativa in ordine alla formazione dei bilanci e in fase di negoziazione del Piano Esecutivo di Gestione (PEG) e di attuazione dello stesso. In tal modo risulta meglio valorizzato il ciclo di programmazione – gestione – controllo in cui sfera politica e amministrativa interagiscono in base al principio di distinzione – integrazione, volto a realizzare gli obiettivi preposti, secondo criteri di efficacia, efficienza ed economicità.

 

d) Partecipazione popolare e difensore civico.

 

Alla fonte statutaria viene demandata la disciplina di contenuti obbligatori delle forme di partecipazione popolare e la facoltà di stabilire istituti facoltativi. Fanno parte dei contenuti obbligatori la disciplina dei rapporti tra comuni, le forme associative e gli organismi di partecipazione popolare, la previsione di forme di partecipazione degli interessati nei procedimenti che incidono su situazioni giuridiche soggettive, la previsione di forme di consultazione della popolazione e procedure per l’ammissione di istanze, petizioni e proposte di cittadini singoli o associati per la tutela degli interessi collettivi, ai sensi dell’art. 8 del T.U.E.L.

I contenuti facoltativi dello Statuto riguardano i referendum (art. 8, commi 3 e 4, del T.U.E.L.) e il difensore civico. Il referendum, disciplinato in via facoltativa, può essere consultivo, propositivo, abrogativo o deliberativo.

L’istituto del difensore civico è istituito in via facoltativa dallo Statuto che ne prevede modalità di elezione, prerogative, mezzi e rapporti con il Consiglio. L’attività del difensore civico è coperta da ampia indipendenza.

 

e) Decentramento e forme di collaborazione tra comuni e province

 

Per quanto attiene al decentramento comunale, lo Statuto è chiamato a dettare l’ordinamento delle circoscrizioni, così come l’istituzione e la disciplina organizzativa e funzionale dei Municipi (organismi di decentramento privi di personalità giuridica). In ordine al decentramento provinciale, lo statuto può prevedere l’istituzione di circondari, circoscrizioni amministrative sul territorio.

 

 

3. - Il mutamento del ruolo dei regolamenti degli enti locali a seguito della riforma del titolo V della Costituzione. La collocazione nella gerarchia delle fonti.

 

La legge costituzionale n. 3/2001 ha rafforzato la potestà regolamentare degli enti locali, in primo luogo perché la fonte regolamentare è espressamente menzionata e disciplinata dall’art. 117, sesto comma, della Costituzione a norma del quale comuni, province e città metropolitane hanno “potestà regolamentare in ordine alla disciplina dell’organizzazione e dello svolgimento delle funzioni loro attribuite” e, in secondo luogo, perché l’equiordinazione tra gli enti territoriali, stabilita dall’art. 114 Cost., impone al legislatore di tenere conto del rilievo costituzionale dell’autonomia degli enti locali.

Si è parlato di un abbandono del criterio gerarchico nei rapporti tra fonti a favore del criterio di competenza che distingue la legge dal regolamento per la diversa materia oggetto di disciplina normativa.

La legge, statale o regionale, non può essere più la fonte primaria in materia di organizzazione e svolgimento di funzioni attribuite agli enti locali o quanto meno può solo limitarsi a dettare principi, mentre le disposizioni dirette a regolamentare la materia possono essere considerate cedevoli e destinate ad essere superate dalle norme regolamentari locali.

La perdita di spazio della potestà legislativa in favore della diretta attribuzione del potere regolamentare è rinvenibile se si analizza la formulazione contenuta nel disegno di legge e si pone a confronto con il testo approvato. Il disegno di legge D’Alema - Amato, A.C., XIII Legislatura, n. 5830, presentato il 18 marzo 1999, stabiliva: “Nelle materie di rispettiva competenza legislativa, la potestà regolamentare spetta agli organi di governo dello Stato e delle regioni. La legge statale o regionale può attribuire potestà regolamentare anche ai comuni, alle province e alle città metropolitane in ordine alla disciplina dell’organizzazione delle funzioni e dei compiti amministrativi loro spettanti”. Il testo approvato dalla Commissione affari costituzionali della Camera, presentato l’11 novembre 1999, stabiliva: “La potestà regolamentare spetta allo Stato nelle materie di legislazione esclusiva, salva delega alle regioni. La potestà regolamentare spetta alle regioni in ogni altra materia. La legge statale o regionale attribuisce la potestà regolamentare ai comuni, alle province o alle città metropolitane in ordine alla disciplina dell’organizzazione e dello svolgimento delle funzioni loro attribuite”. La disposizione è stata modificata dall’approvazione, da parte dell’assemblea della Camera, di un emendamento presentato dalla Commissione (emendamento n. 5327, seduta del 21 settembre 2000).

Dunque, il riferimento all’attribuzione di potestà regolamentare alle autonomie locali da parte della legge è stato in un primo momento limitato, poi eliminato del tutto. Sembra però eccessiva la tesi secondo la quale il legislatore non sarebbe legittimato ad intervenire con norme attributive di potestà regolamentare, alterando la ripartizione delle competenze regolamentari disegnata dalla carta costituzionale.

Si ritiene, più correttamente, che la legge dello Stato resti competente ad indicare, con norme tali da lasciare un certo margine applicativo a ciascun Ente, principi organizzativi tali da garantire il rispetto dei principi costituzionali del buon andamento e della imparzialità sotto il profilo della legittimità degli atti e della loro trasparenza, della corretta attribuzione di poteri gestionali e di governo in un’ottica di reciproca separazione, del rispetto degli equilibri di bilancio, del coordinamento della finanza e del sistema tributario. Inoltre, sussistono alcune disposizioni di rango primario nel nostro ordinamento dalle quali si è ricavata la subordinazione del regolamento alla legge (art. 4 delle disposizioni preliminari al codice civile, per il quale “i regolamenti non possono contenere norme contrarie alle disposizioni di legge”).

Il fondamento giuridico costituzionale della potestà regolamentare non può essere inteso quale fonte sulla produzione in quanto l’attribuzione costituzionale ai comuni di potestà regolamentare a titolo originario, prescindendo da una legge ordinaria, non è coerente con il principio di legalità, dal momento che le fonti secondarie devono trovare il proprio fondamento in fonti di normazione primaria. Inoltre, la norma costituzionale non può essere intesa quale fonte sulla produzione in quanto non contiene principi volti a determinare organi e procedure.

La necessità di una interposizione da parte del legislatore (statale o regionale) avrebbe come obiettivi, da un lato, la riaffermazione del principio gerarchico (come contenuto nell’art. 7 del T.U. 267/2000 e nell’art. 4 delle preleggi) e, dall’altro, la garanzia del rispetto del principio di legalità non frammentato su base regionale (almeno per quanto riguarda le materie riconducibili alle competenze legislative statali e alle competenze concorrenti). Secondo il principio di legalità, il potere regolamentare dovrebbe esercitarsi sulla base di una legge che ne costituisce il fondamento giuridico e ne determina attribuzioni, limiti, contenuti: la normativa di rango primario dovrebbe comunque limitarsi a fissare criteri e direttive, stabilendo i contenuti minimi.

La riserva di regolamento di cui all’art. 117, sesto comma, ha ad oggetto lo specifico aspetto organizzativo richiamato dalle funzioni attribuite e non la configurazione strutturale complessiva dell’Ente.

Il fatto che sia una norma costituzionale a prevedere i poteri regolamentari degli enti territoriali di cui si compone la Repubblica – incluso lo Stato – non è privo di effetti sullo status dei regolamenti: in particolare, per quanto riguarda i regolamenti degli enti locali, non si pone tanto un problema di titolarità del potere, quanto di rapporto con le fonti statali e regionali e, dunque, di attribuzione di competenza. I regolamenti degli enti locali, in tal senso, non sarebbero più fonti secondarie in senso proprio, subordinate in tutto e per tutto alla legge.

Per quanto attiene alla ripartizione di competenza il legislatore costituzionale ha operato in riferimento alla potestà regolamentare regionale stabilendo il parallelismo con la potestà legislativa di cui ai commi 2, 3 e 4 dell’art. 117, mentre, per i regolamenti comunali e provinciali ha definito l’area di competenza identificandola nella “disciplina dell’organizzazione e dello svolgimento delle funzioni loro attribuite”. Tale disposizione costituzionale si è ispirata a disposizioni già esistenti a livello di legislazione ordinaria: la legge n. 142/1990 all’art. 5 prevedeva: “nel rispetto della legge e dello statuto, il Comune e la Provincia adottano regolamenti per l’organizzazione ed il funzionamento delle istituzioni e degli organismi di partecipazione, per il funzionamento degli organi e degli uffici e per l’esercizio delle funzioni”; la legge n. 265/1999 ha richiamato il “rispetto dei soli principi fissati dalla legge e dallo statuto” e il testo unico n. 267/2000, all’art. 7, stabilisce che “Nel rispetto dei principi fissati dalla legge e dello statuto, il Comune e la Provincia adottano regolamenti nelle materie di propria competenza ed in particolare per l'organizzazione e il funzionamento delle istituzioni e degli organismi di partecipazione, per il funzionamento degli organi e degli uffici e per l'esercizio delle funzioni”.

La previsione costituzionale e l’assenza assoluta di richiami, da parte delle fonti delle autonomie locali, alle leggi – statali o regionali – o ai loro principi, ha segnato un cambiamento radicale degli statuti e dei regolamenti locali.

Sembra, tuttavia, che per quanto attiene all’organizzazione e allo svolgimento delle funzioni degli enti locali, non possa essere totalmente escluso l’intervento del legislatore: l’art. 117, comma 2, lett. p), riserva alla competenza del legislatore statale gli “organi di governo” e le “funzioni fondamentali di comuni, province e città metropolitane”, mentre il legislatore regionale attribuisce a comuni e province funzioni amministrative nelle materie rientranti nella propria competenza legislativa. L’intervento del legislatore appare, tuttavia, vincolato alla previsione costituzionale e, dunque, è volto alla produzione di leggi “generali” organizzative, di principi, tali da rendere i regolamenti ben lontani dalla condizione di “automatica subordinazione alla legge”, caratteristica delle fonti secondarie, non giungendo ad ottenere parità formale e assenza di ogni rapporto gerarchico (il vincolo dei regolamenti rispetto ai principi fissati dalla legge è affermato a livello europeo dalla legge 439/1989 che ha ratificato la Carta europea dell’autonomia locale, ove per autonomia locale si intende “il diritto e la capacità effettiva di regolamentare ed amministrare nell’ambito della legge, sotto la loro responsabilità … una parte importante di affari pubblici”).

Se la Costituzione non ha modificato la relazione gerarchica tra legge e regolamento, sicuramente ha posto in relazione di competenza i regolamenti dello Stato, delle regioni e degli enti locali: i primi due enti non possono, con proprio regolamento, incidere sull’organizzazione e lo svolgimento delle funzioni degli enti locali. La considerazione che il rapporto tra le due fonti – quella statutaria e regolamentare dell’Ente locale da una parte e quella legislativa dall’altra – sia di competenza e non di gerarchia emerge dal fatto che la seconda non ha più valenza generale, ma riguarda solo specifiche materie. In materia di organizzazione dell’Ente, la legge regionale può definire i requisiti minimi di uniformità (art. 4, comma 4, legge 131/2003), dal momento che le linee fondamentali di strutturazione degli organi e degli uffici risultano riservati alla potestà statutaria dell’Ente (art. 4, comma 2, legge 131/2003).

L’attribuzione di competenza legislativa esclusiva dello Stato per quanto attiene alle funzioni fondamentali delle autonomie locali è limitata al profilo dell’individuazione e non alla disciplina del loro esercizio, spettante alla potestà legislativa concorrente dello Stato e della Regione, che, nel rispetto del principio di leale collaborazione, deve essere esercitato ovviando al rischio di incoerenza delle concorrenti determinazioni.

 

 

4. - Il rapporto tra potestà statutaria e regolamentare dell’Ente locale.

 

Il testo unico 18 agosto 2000, n. 267, ha individuato tre modelli di riparto delle competenze: quello della competenza esclusiva dello statuto, quello della competenza esclusiva del regolamento e quello della competenza concorrente dello statuto e del regolamento. La giurisprudenza ha ritenuto viziata di illegittimità la norma di un regolamento incidente sulla materia rimessa allo statuto in quanto risultava eluso il vincolo della maggioranza qualificata; nel caso contrario, di norma disciplinata dallo statuto ma spettante al regolamento, la modificabilità della norma risultava sottratta alla disponibilità di future maggioranze relative.

L’art. 4 della legge 131/2003 affida allo Statuto i principi di organizzazione e di funzionamento dell’Ente, le forme di controllo, le garanzie delle minoranze e le forme di partecipazione popolare. Alla potestà statutaria è imposto il rispetto della legge adottata dallo Stato nonché un vincolo di armonizzazione con la Costituzione e con i principi generali in materia di organizzazione pubblica.

Il regolamento si pone, nel rispetto dello statuto, come fonte esclusiva dell’organizzazione e del funzionamento dell’Ente.

Dunque, spetta allo statuto l’individuazione di scelte di principio, mentre la disciplina organica è rimessa ai regolamenti dell’Ente.

Il decreto legislativo che sarà adottato ai sensi dell’art. 2 della legge 131/2003, in applicazione del criterio direttivo di cui alla lett. g), dovrà individuare i principi generali in materia di organizzazione pubblica, in sede di revisione del T.U. 267/2000: tali principi, anche se individuati da una norma statale, devono costituire esclusivamente dei punti di riferimento per un’opera di armonizzazione, che resta rimessa alle prerogative dell’Ente locale e che difficilmente può essere valutata secondo i tradizionali criteri di legittimità. E’ dunque il regolamento, nel rispetto dei principi fissati dallo statuto (che disciplina nel rispetto dell’art. 117, secondo comma, lett. p, della Costituzione), a stabilire organicamente le regole di organizzazione dell’Ente locale.

Occorre, infine, considerare brevemente quali sono i limiti espliciti ed impliciti che il potere regolamentare incontra. L’unico limite esplicito rinvenibile in Costituzione è quello stabilito dall’art. 117, secondo comma, lett. p), il quale assegna allo Stato la competenza legislativa esclusiva per quanto attiene le funzioni fondamentali degli enti locali. E’ evidente che i principi di solidarietà, uguaglianza, unità, tutela dei diritti sociali, sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza costituiscono limiti impliciti all’esercizio di tale potere, essendo principi fondanti della nostra Carta costituzionale.

 

 

5. - Conclusioni.

 

A conclusione del lavoro svolto possiamo, a questo punto, tentare di fornire risposta ai problemi che si sono posti riguardo ai rapporti tra le varie fonti che regolano la materia dell’ordinamento degli enti locali. Per quanto riguarda la compatibilità dei principi fissati dal testo unico 267/2000 rispetto a quelli della legge costituzionale n. 3/2001, si può dire che la novità introdotta in Costituzione ha inteso costituzionalizzare alcuni principi che erano già presenti nel quadro della riforma delle autonomie locali (la legge 142/1990, fin dalla sua prima scrittura, aveva introdotto l’autonomia statutaria e la potestà regolamentare). Da questo riscontro si può affermare che le norme del testo unico sono compatibili con i principi delle nuove norme costituzionali. Da ciò deriva il fatto che il legislatore ordinario dovrà tenere conto da ora in poi del rilievo costituzionale dell’autonomia statutaria e della potestà regolamentare locale.

In ordine alla resistenza, da parte della gerarchia delle fonti, rispetto alle novità introdotte dalla riforma costituzionale, pur manifestandosi in dottrina posizioni contrapposte, si può ritenere che il rapporto tra legge e fonte statutaria sia sempre più un rapporto di competenza e non di gerarchia, nel quale la legge si limita ad una disciplina di principio per materie specifiche. Come ha affermato anche il T.A.R. Lazio, pronunciatosi in merito alla soppressione, da parte del Comune di Castel di Tora, della figura del Segretario comunale mediante una modifica statutaria, non è ammissibile l’ipotesi di un’abrogazione implicita del testo unico 267/2000 ad opera della intervenuta vigenza del testo costituzionale n. 3/2001. Appare sostenibile, pertanto, il principio della intangibilità del sistema delle fonti, per cui la legge prevale sulla previsione dello statuto comunale.

Nessuna parte del T.U. 267/2000 – nemmeno quella parte che potrebbe sembrare sottratta alla competenza del legislatore – può essere abrogata implicitamente per quanto previsto dall’art. 15 delle preleggi, secondo il quale l’abrogazione tacita è ipotizzabile solo nel caso in cui una nuova norma renda incompatibile la sopravvivenza di una norma precedente.

In merito al problema delle materie lasciate dalla Costituzione alla competenza regionale, si ritiene che fino a quando le Regioni non abbiano provveduto a legiferare in merito valgano ancora le norme statali.

Per quanto riguarda la collocazione dei regolamenti degli enti locali nella gerarchia delle fonti normative possiamo affermare che il rapporto tra leggi statali e regionali e regolamenti degli enti locali è da pensarsi in termini di concorrenza e non di separazione. Pertanto, la legislazione dello Stato e quella delle Regioni costituiscono un vincolo integrale per i regolamenti degli enti locali nell’ottica di un rapporto gerarchico. Per quanto attiene al limite tra fonte primaria e fonte locale, si può dire che esso non sia predeterminabile a priori: la legge statale e la legge regionale, nel conferire le funzioni amministrative, non potranno contenere una disciplina dettagliata tale da degradare il regolamento dell’Ente locale a mera norma di esecuzione.

Infine, in relazione al rapporto tra autonomia statutaria e potestà regolamentare, si può affermare che lo Statuto, pur essendo inserito tra le fonti secondarie, si pone in una posizione di sovraordinazione rispetto ai regolamenti (lo stesso testo unico gli riconosce forza superiore) e, dunque, non sembra forzato considerarlo fonte atipica di grado subprimario. Secondo il principio della competenza, le norme degli Statuti sono subordinate alle norme di principio inerenti alla materia, ma non alle altre fonti primarie dello Stato e delle regioni e non sono vincolate alle norme regolamentari dello Stato. Sono, invece, sopraordinate alle fonti secondarie locali. Dunque, anche in materia di funzionamento e di organizzazione interna dell’Ente locale, lo statuto è chiamato a stabilire i principi fondamentali dell’organizzazione ovvero a definire le linee portanti del modello organizzativo prescelto, mentre ai regolamenti spetta l’articolazione delle strutture in chiave operativa in coerenza alle scelte statutarie. Essi sono strumenti dotati di una certa autonomia, orientati a tradurre concretamente le linee di indirizzo tracciate dai principi della legge e delle norme dello Statuto ed hanno natura gestionale in quanto indirizzano una specifica attività.

 

Dott.ssa Annalisa Ghiribelli

Istruttore direttivo amministrativo presso il Comune di Montespertoli (Firenze)

Dottoranda di ricerca presso la Facoltà di giurisprudenza dell’Università degli Studi di Genova

 

 

 

B IBLIOGRAFIA

(Sono qui indicate le opere più significative relative ai temi considerati)

 

ALBO, FRANCESCO e DI BLASI, ROSARIA – “Il disegno di legge La Loggia per l’attuazione della riforma del titolo V della Costituzione: riflessi sulle autonomie locali e profili di criticità” in Nuova Rassegna, n. 2/2003.

BALBONI, ENZO e RUGGERI, ANTONIO – “Gli scenari incerti dell’autonomia normativa locale in una disposizione di difficile interpretazione” in Osservatorio sul federalismo (www.federalismi.it).

BALSAMO, GIOVANNI – “La potestà normativa degli enti locali secondo l’art. 4 della legge 5 giugno 2003, n. 131, attuativa del nuovo titolo V della Costituzione” in Osservatorio sul federalismo (www.federalismi.it).

CAMARDA, LORENZO “La gestione dell’Ente locale”, Giuffré Editore, 2003.

DE MARTIN, GIAN CANDIDO – “La funzione normativa di comuni, province e Città Metropolitane nel nuovo sistema costituzionale” intervento al convegno di Trapani, 3-4 maggio 2002.

GROPPI, TANIA e OLIVETTI, MARCO (a cura di) – “Regioni ed enti locali nel nuovo titolo V”, Giappichelli Editore, 2003.

LUPO, NICOLA – “Dalla legge al regolamento”, Il Mulino, 2003.

MIELE, TOMMASO - “La riforma costituzionale del titolo V della seconda parte della Costituzione: gli effetti sull’ordinamento”, www.lexitalia.it.

OLIVERI, LUIGI – “Lo Statuto nella gerarchia delle fonti in relazione alle disposizioni del testo unico sull’ordinamento degli enti locali”, www.lexitalia.it.

OLIVERI, LUIGI – “Prime riflessioni sulle influenze della riforma costituzionale sull’ordinamento degli enti locali”, www.lexitalia.it.

ORICCHIO, MICHELE – “Il punto sulle riforme istituzionali dopo l’approvazione del d.d.l. “La Loggia””, www.lexitalia.it.

PALAZZO, ANTONIO – “La legge costituzionale n. 1/99, la modifica del titolo V della parte II della Costituzione e i riflessi sul sistema delle fonti: considerazioni di sintesi”, www.cahiers.org.

RUGGERI, ANTONIO – “La ricomposizione delle fonti in sistema, nella Repubblica delle autonomie, e le nuove frontiere della normazione”, rielaborazione degli atti del convegno di Trapani, 3-4 maggio 2002

VIRGA, GIOVANNI – “La riforma del titolo V della Costituzione e la legislazione preesistente”, www.lexitalia.it.

ZUPPETTA, MARIA LUISA – “Statuto e autonomia dei nuovi comuni”, www.lexitalia.it.

 

 



[1] L’attribuzione di potestà statutaria al Comune, in quanto Ente esponenziale della collettività locale, ha origini antichissime che risalgono al libero comune medievale, dove si distingueva tra statutum, riferito ad ordinamenti sottoposti ad un’autorità superiore, e lex, norma emanata dall’ordinamento primario. Con l’avvento dello Stato Moderno – nella seconda metà del secolo XVIII, si determina la fine dell’esperienza politica dei comuni, venendo a prevalere l’idea dell’unità politica e giuridica all’interno dei singoli stati nazionali. Nel 1861 si afferma in Italia il sistema centralizzato di stampo francese (“sistema prefettizio”, dove il Prefetto è la “longa manus” del governo centrale). La necessità di preservare l’unità della nazione e il timore che l’autonomia statutaria possa tradursi in autonomia politica determinano l’affermazione dell’ideale autoritario e centralista , come dimostrano i testi unici del 1915 e del 1934.

La Costituzione repubblicana riconosce e promuove le autonomie locali (art. 5), sancisce il principio della rilevanza costituzionale di comuni e province (art. 114) e ne proclama l’autonomia (art. 128).


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