La sottoposizione del lavoro pubblico alle regole proprie del rapporto di lavoro privato, avviata con la legge delega n. 421 del 1992, è riuscita a travolgere alle radici la struttura del rapporto di pubblico impiego. Ciò viene in evidenza in particolar modo in una materia tradizionalmente pubblicistica ed autoritaria improntata su un principio fortemente gerarchico: la responsabilità disciplinare.

E’ merito, infatti, della privatizzazione e contrattualizzazione del rapporto di pubblico impiego se l’istituto disciplinare, vero e proprio paradigma del rapporto di lavoro pubblico fondato sui concetti d’autorità e soggezione, è stato attratto nell’area privatistica della subordinazione, inserendolo in pratica tra i poteri del privato datore di lavoro.

Per una breve ricostruzione storica.

Il primo passo è stato compiuto con la “prima privatizzazione” avvenuta nel 1993 allorché il legislatore, nel dettare le norme relative alle “Sanzioni disciplinari e responsabilità” dei dipendenti pubblici, all’art. 59 del D.Lgs. n. 29 (ora art. 55 del D.Lgs. 30 marzo 2001 n. 165) richiama tra le norme fondamentali in materia disciplinare nel rapporto di lavoro privato l’art. 2106 del codice civile e l’art. 7 dello Statuto dei lavoratori (art. 59, comma 2, del D.Lgs. 29/1993 ora art. 55, comma 2, D.Lgs. 165/2001), prevede che il profilo centrale dell’istituto disciplinare sia disciplinato dalla contrattazione collettiva (art. 59, comma 2, del D.Lgs. 29/1993 ora art. 55, comma 3, D.Lgs. 165/2001) ed, infine, devolve le controversie sulle sanzioni disciplinari alla cognizione del giudice ordinario in funzione di giudice del lavoro (art. 68 del D.Lgs. 29/1993 ora art. 63 del D.Lgs. 165/2001).

Il completo assorbimento della materia disciplinare nell’alveo dell’area privatistica si è compiuto con la “seconda privatizzazione” ovvero con l’avvenuta sottoscrizione dei primi contratti collettivi nazionali relativi ai vari comparti, che per le “Regioni e autonomie locali” è stato siglato il 6 luglio 1995 (parte normativa 1994-1997 e parte economica 1994-1995). In attuazione dell’art. 59 del D.Lgs. 29/1993 (oggi art. 55 del D.Lgs. 165/2001), la fonte collettiva riserva il Capo V alle “Norme disciplinari”, stabilendo quelli che sono i doveri dei dipendenti (art. 23) , le sanzioni e le procedure disciplinari (art. 24), il codice disciplinare (art. 25), la sospensione cautelare in corso di procedimento disciplinare (art. 26) e, in ultimo, la sospensione in caso di procedimento penale (art. 27).

Ma se è stata privatizzata la responsabilità disciplinare così non è avvenuto per le altre responsabilità in cui può incorrere il pubblico dipendente (civile, amministrativa, penale e contabile). Invero, il primo comma dell’art. 55 del D.Lgs. 165/2001 soprarichiamato stabilisce che per i dipendenti delle amministrazioni pubbliche, che incorrono in una responsabilità diversa da quella disciplinare, resta in vigore la previgente disciplina pubblicistica.

Tuttavia la regolamentazione in ordine ai riflessi del procedimento penale su quello disciplinare trova nell’impiego pubblico, anche dopo la privatizzazione, una disciplina normativa, sia legale che contrattuale, assai più dettagliata rispetto all’analoga eventualità che può verificarsi presso il datore di lavoro privato, sia in ordine ai profili sostanziali che a quelli procedurali.

L’attuale regime contrattuale s’ispira difatti al principio della prevalenza del procedimento penale su quello disciplinare: “Il procedimento disciplinare, ai sensi dell' art. 24, comma 2, deve essere avviato anche nel caso in cui sia connesso con procedimento penale e rimane sospeso fino alla sentenza definitiva. La sospensione è disposta anche ove la connessione emerga nel corso del procedimento disciplinare (…)” (art. 27 comma 8 del CCNL 6 luglio 1995). Il procedimento disciplinare sospeso ai sensi del comma 8 è riattivato entro 180 giorni da quando l'amministrazione ha avuto notizia della sentenza definitiva.” (art. 27 comma 9 del CCNL 6 luglio 1995).

L’obbligo di segnalazione della notitia criminis all’autorità giudiziaria.

Il tema della responsabilità disciplinare è pertanto assai complesso e articolato. Per infrazioni disciplinari si devono intendere tutti quei comportamenti posti in essere dal dipendente pubblico in violazione delle regole di condotta che definiscono il contenuto della sua prestazione lavorativa, in altre parole di quelli che costituiscono i doveri del pubblico dipendente elencati nel codice disciplinare (art. 25 del CCNL 6 luglio1995) e nel codice di comportamento (D.M. 28 novembre 2000).

Non è infrequente il caso che un comportamento posto in essere da un dipendente pubblico rilevante ai fini disciplinari, e per il quale si rende necessario attivare le relative procedure da parte dell’organo competente dell’ente, rientri in una delle fattispecie contemplate dal nostro codice penale. In questi casi scattano precisi obblighi di denuncia alla Procura della Repubblica da parte del dirigente dell’Ufficio per i procedimenti disciplinari (su quest’ultimo vedi art. 55 comma 4 del D.Lgs. 165/2001).

La doverosa segnalazione all’autorità giudiziaria è sancita agli artt. 361 e 362 del codice penale e sorge quando concorrono due requisiti: a) la qualifica soggettiva di pubblico ufficiale e l’incaricato del pubblico servizio, b) l’acquisizione della notitia criminis nell’esercizio o a causa delle funzioni svolte. Ne consegue che l’obbligo di segnalazione sussiste sempre in capo al dirigente dell’Ufficio per i procedimenti disciplinari qualora abbia accertato fatti che configurino ipotesi di reato perseguibile d’ufficio, mentre non sussiste in capo al mero pubblico dipendente o a chi riveste tali qualifiche soggettive ma non abbia acquisito la notitia criminis nell’esercizio delle sue funzioni. Un più ampio obbligo di denuncia, a prescindere dalla qualifica di pubblico ufficiale rivestita, è invece previsto dal comma 4 dell’art. 331 del codice di procedura penale, il quale sancisce quest’obbligo in capo “all’autorità che procede” qualora il fatto di reato emerga “nel corso di un procedimento civile o amministrativo”.

Ritornando alla previsione contenuta nel codice penale, occorre richiamare l’attenzione sul fatto che è previsto l’obbligo di denuncia solo a fronte di fatti configurabili astrattamente come delitti e non come contravvenzioni; inoltre che deve trattarsi di delitti per i quali non sia prescritta la querela della persona offesa. All’omissione di denuncia è equiparata la denuncia ritardata, che si configura quando il rapporto è presentato con un ritardo tale da incidere negativamente sulla pronta persecuzione del reato, a meno che non vi sia un legittimo motivo di tale ritardo.

Ma in quale stadio del procedimento disciplinare sorge l’obbligo di fare rapporto alla competente autorità giudiziaria? La dottrina è concorde nel ritenere che non sia sufficiente la mera acquisizione di fatti generici per i quali sia ancora necessario effettuare dei minimi accertamenti da parte dell’Ufficio per i procedimenti disciplinari, ma l’obbligo sorge solo quando siano stati acquisiti da parte del dirigente dell’Ufficio per i procedimenti disciplinari gli elementi essenziali del reato, ed anche qualora non sia stato individuato il presunto autore del reato (vedi art. 331 c.p.p.). Occorre in ogni caso precisare che non sono di competenza del dirigente dell’Ufficio per i procedimenti disciplinari la valutazione circa la sussistenza di tutti gli elementi di reato, né di una causa di esclusione della punibilità (es. l’esistenza della scriminante dell’esercizio del dovere o dell’adempimento di un diritto) o di estinzione del reato, poiché questi sono tutti elementi che devono essere rimessi alla valutazione del giudice penale.

In ordine all’eventuale responsabilità da ritardo o omissione, l’art. 361 del codice penale delinea un reato necessariamente doloso: occorre, quindi, che vi sia coscienza e volontà da parte del dirigente dell’Ufficio per i procedimenti disciplinari di omettere o ritardare la denuncia all’autorità giudiziaria nella consapevolezza circa la sussistenza dei presupposti per la doverosa segnalazione, ovvero dell’avvenuta acquisizione, a causa o nell’esercizio delle proprie funzioni, di un fatto di reato (cfr. Cass. sez. III, 13.5.1978 n. 5514 e Cass. sez. VI, 13.11.1996 n. 9701).

La problematicità dell’attuale normativa contrattuale.

A fronte di queste osservazioni, si deve far presente che l’attuale comma 8 dell’art. 27 del CCNL del 6.7.1995 non regola l’ipotesi della sospensione del procedimento disciplinare a seguito della trasmissione della denuncia penale, ma solamente quella della sospensione del procedimento già avviato correlata alla pendenza di un “connesso” procedimento penale. E‘ stata cioè confermata solo parzialmente la disciplina contenuta nell’art. 117 del D.P.R. 10 gennaio 1957 n. 3 (Testo unico degli impiegati civili dello Stato) la quale ancorava l’effetto sospensivo sui giudizi disciplinari in corso all’inizio dell’azione penale, ma, nel contempo, precludeva l’attivazione del procedimento disciplinare in caso di “inizio dell’azione penale”. La normativa contrattuale supera quindi il principio del favor separationis tra giudizio penale e giudizio disciplinare introdotto nel nostro ordinamento dal nuovo codice di procedura penale del 1988, e riconosce efficacia extrapenale alla sentenza penale, che è stata da ultimo rafforzata dalla Legge 27 marzo 2001 n. 97 recante le “Norme sul rapporto tra procedimento penale e procedimento disciplinare ed effetti del giudicato penale nei confronti delle amministrazioni pubbliche”.

Il comma 8 dell’art. 25 del CCNL 6 luglio 1995 contempla perciò solamente l’ipotesi che l’amministrazione venga a conoscenza dell’esistenza di un procedimento penale a carico di un dipendente (anche se non concernente fatti commessi in servizio, o per i quali non sia fatto obbligo di denuncia) per i medesimi fatti oggetto di procedimento disciplinare: in questa evenienza il dirigente dell’Ufficio per i procedimenti disciplinari deve sospendere il procedimento fino alla sentenza definitiva.

Un primo problema applicativo di non poco conto è di individuare il momento della pendenza di un procedimento penale: coincide con la mera iscrizione del dipendente nel registro degli indagati o con il suo rinvio a giudizio ai sensi dell’art. 405 del codice penale? Si ripresenta cioè l’antico dibattito sulla nozione di “procedimento penale” e, in particolare, se sia ad essa riconducibile la fase delle indagini preliminari. La tesi più restrittiva, secondo cui la pendenza di mere indagini preliminari non ha effetto sospensivo sul procedimento disciplinare dovendosi attendere il rinvio a giudizio del dipendente, è quella prevalente in giurisprudenza. Merita al riguardo soffermarsi, se pur brevemente, su una recente pronuncia del Consiglio di Stato. Nella sentenza n. 5855 del 20 novembre 2001, la sezione VI del Consiglio di Stato, dopo aver rilevato che il procedimento penale comprende sia la fase pre-processuale costituita dalle indagini preliminari, sia l’eventuale fase processuale che si apre solo con l’esercizio dell’azione penale al momento della formulazione del capo di imputazione, ha sottolineato che l’espressione deve essere intesa alla luce della disposizione contrattuale che prevede la sospensione del procedimento “fino alla sentenza definitiva” e la riattivazione entro 180 giorni da questa. Secondo questa interpretazione, l’obbligo di sospensione del procedimento disciplinare scatterebbe solo quando il procedimento penale si trova nella fase che deve sfociare necessariamente in una sentenza, o in un provvedimento equiparato, avente il carattere della definitività. La fase delle indagini preliminari, com’è noto, può invece concludersi con l’esercizio dell’azione penale o con un provvedimento di archiviazione, che sarebbe privo del carattere della definitività potendo sempre riaprirsi il procedimento per ulteriori indagini.

Buona parte della dottrina propende, invece, per l’interpretazione estensiva della normativa contrattuale, ovvero ritiene che sia sufficiente a far sospendere il procedimento disciplinare un’iniziativa del pubblico ministero o un provvedimento del g.i.p., facendo leva sul fatto che nell’articolo 25 del CCNL si parla di “procedimento” e non di “processo penale”.

Cosa succede invece nell’eventualità che emergano fatti illeciti nel procedimento disciplinare e fossero segnalati all’autorità giudiziaria? Il dirigente dell’Ufficio per i procedimenti disciplinari sarebbe tenuto a sospendere immediatamente il procedimento? Sotto la vigenza dell’art. 117 del D.P.R. 3/1957, la giurisprudenza prevalente riteneva insufficiente a far scattare l’effetto preclusivo o sospensivo sul procedimento disciplinare il mero inoltro della denuncia penale e, quindi, la mera sottoposizione del dipendente ad indagini preliminari, senza che quest’ultimo avesse assunto la qualifica di imputato.  Il nostro CCNL del 1995, a differenza di quanto previsto all’art. 25, comma 5 lett. a) e comma 6, del CCNL Comparto Ministeri (“Nel caso” di “commissione in servizio di gravi fatti illeciti di rilevanza penale per i quali sia fatto obbligo di denuncia (..)” “(..) l’amministrazione inizia il procedimento disciplinare ed inoltra la denuncia penale. Il procedimento disciplinare rimane tuttavia sospeso fino alla sentenza definitiva. Analoga sospensione è disposta nel caso in cui l’obbligo della denuncia penale emerga nel corso del procedimento disciplinare già avviato” ), tace al riguardo.

L’art. 25 bis dell’ipotesi di accordo relativa al CCNL: verso una definitiva soluzione?

In questa situazione di incertezza normativa è intervenuta la nuova previsione contenuta nell’ipotesi di accordo relativa al contratto collettivo nazionale del personale del Comparto delle Regioni e delle Autonomie locali per il quadriennio normativo 2002-2005 e il biennio economico 2002-2003 siglata il 16 ottobre 2003.

La disciplina del rapporto tra procedimento disciplinare e penale contenuta all’interno del comma 8 dell’ art. 25 del CCNL 6 luglio 1995 è stata completamente riscritta nell’art. 25 bis dell’ipotesi di accordo. E’ ora previsto, sulla falsariga della previsione del CCNL ministeriale, che “Nel caso di commissione in servizio di gravi fatti illeciti di rilevanza penale l’ente inizia il procedimento disciplinare ed inoltra la denuncia penale. Il procedimento disciplinare rimane tuttavia sospeso fino alla sentenza definitiva. Analoga sospensione è disposta anche nel caso in cui l’obbligo della denuncia penale emerga nel corso del procedimento disciplinare già avviato (comma 1). Al di fuori dei casi previsti nel comma 1, quando l’ente venga a conoscenza dell’esistenza di un procedimento penale a carico del dipendente per i medesimi fatti oggetto di procedimento disciplinare, questo è sospeso fino alla sentenza definitiva (comma 2).”

In base a questa nuova normativa, se il dirigente dell’Ufficio per i procedimenti disciplinari accerta l’avvenuta commissione di fatti illeciti è tenuto ad iniziare il procedimento disciplinare e poi ad inoltrare la doverosa denuncia penale. L’inoltro della denuncia comporta la sospensione del procedimento disciplinare sino alla sentenza definitiva. Lo stesso obbligo di denuncia è previsto nel caso in cui la rilevanza penale dei fatti emerga nel corso di un procedimento disciplinare già in corso.

Il dipendente in queste due eventualità deve essere portato a conoscenza, tramite l’atto con cui viene sospeso il procedimento, che una notizia criminis è stata segnalata all’autorità giudiziaria.

L’entrata in vigore della nuova disciplina sarà di estrema importanza e rappresenterà una fondamentale garanzia per il dipendente sottoposto ad indagini preliminari senza aver assunto la qualifica di imputato. Invero ne conseguirà l’impossibilità per l’amministrazione, che nel corso del procedimento disciplinare abbia accertato una notitia criminis e l’abbia segnalata all’autorità giudiziaria, di attivare il procedimento disciplinare nei confronti del mero indagato e di portarlo a conclusione prima dell’inizio dell’azione penale (rinvio a giudizio).

Si deve comunque osservare che se da un lato l’art. 25 bis non risolve la vexata quaestio di stabilire cosa si intenda esattamente per “procedimento penale” connesso, dall’altro non sembrerebbe obbligare l’amministrazione, a differenza di quanto previsto al comma 5 lett. a) dell’art. 25 del CCNL comparto Ministeri, a procedere alla contestazione degli addebiti prima di sospendere il giudizio a seguito dell’accertamento di fatti di valenza penale. Ciò significa che l’amministrazione ben potrebbe limitarsi all’inoltro della denuncia penale e alla sospensione del procedimento, giovandosi delle più approfondite risultanze penali per poter meglio effettuare detta contestazione al momento dell’emanazione della sentenza penale.

Dott. Michele Rossi

Responsabile Ufficio di Staff della Direzione

Area Risorse Umane e Finanziarie della Provincia di Firenze