SOMMARIO:
1.
- Premessa
2.
- Il regime
giuridico del parere preventivo di legittimità ex art. 53 della legge
n. 142/90
3.
- L’abrogazione del parere di legittimità del Segretario con
la legge n. 127/97 c.d. Bassanini-bis
3.1. - Le funzioni di Segretario-Direttore, ex art. 97, lett. e),
ed art. 108 TUEL n.
267/2000
4.
- Proposte iure condendo di responsabilizzazione del
Segretario comunale
nell’ambito della riforma del TUEL e valore giuridico
del parere
5.
- Conclusioni
1.
- Premessa.
Da
diverso tempo e con
ogni governo nazionale, anche oltre alpe, si parla di riformare
la P.A. («la nuova
P.A.» intitolava
il primo
numero di Ages news del 2008 (1)
che prendeva in esame il «Memoradum d’intesa» sulla
nuova qualità dei servizi, intesa di gennaio del disciolto Governo con i
sindacati,ma che poca fortuna
attuativa ha
avuto, ponendo però
la necessità di una riforma «continua» della P.A.
dopo gli interventi di Ichino e di altri studiosi.
Nelle
prospettive di riforma e nelle sorti della
riforma della Carta delle autonomie
anche recenti Convegni hanno messo a fuoco i problemi più
scottanti e tra questi quello bresciano svolto il 10-11 ottobre
2007 con il patrocinio della provincia avente a tema : «Codice
delle autonomie – Nuove funzioni e nuovi controlli» (2).
Queste
brevi riflessioni fotografano
lo «stato dell’arte» di
questa figura cui la legge Bassanini (legge
n. 127/97) ha relegato, per dirla con il prof. Italia, in
una sorte di ruolo
da «Cenerentola», che
dopo la stagione dei rinnovi contrattuali, dovrà
inesorabilmente essere
ripresa approfondendo quelle
modifiche al TUEL che la migliore dottrina auspica e con
suggerimenti iure condendo proposti
dalla stessa categoria dei segretari (per es. con la tesi
del Segretario a geometria «variabile» lanciata in terra
bresciana. e qui brevemente accennata).
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(1)
Ages News,(periodico della Sspal / cfr.www.sspal.it) ha contribuito alla lettura critico-sistematica del processo
di riforma della P.a., ponendo attenzione alle prospettive di
riforma del Segretario specie nell’articolo di Carlino
nonché del Segretario nazionale dell’Unione
L.Iudicello (Ages n. 3/07) dopo il rinnovo dei consigli di
amministrazione nazionale e regionali degli organi di gestione
della categoria dei segretari introdotta dalla riforma Bassanini del ’97. In Francia il
presidente Sarkozy ha approvato il nuovo progetto di
modernizzazione della P.A. (CMPP ) promuovendo la mobilità dei
dipendenti pubblici ritenuto fattore essenziale della riforma
dello Stato.( vedi notizie sulla riforma francese sul sito on
line “iIl Sussidiario.net”).
(2)
Atti del seminario del convegno bresciano
sui controlli pubblicati su «Nuova Rassegna», 2008, n.
3. Sia il prof. Italia su «Il Sole-24 Ore» del 10 marzo 2008 e
sia Atelli su «ItaliaOggi» del 4 aprile 2008 hanno ripreso i
temi del dibattito sulla necessità di una riforma della figura
del Segretario nel nuovo Codice delle autonomie.
2.
- Il regime giuridico
del parere
preventivo di legittimità ex art. 53 della legge
n. 142/90.
La
nuova riforma degli enti locali eliminò il vecchio controllo di
merito, previsto nella vecchia legge
comunale e provinciale ridusse
notevolmente i controlli sugli atti degli enti:
residuavano alcune
deliberazioni al vaglio del Co.Re.Co.
In
questo quadro il
parere del Segretario ex art 53, comma 1, della legge
n. 8 giugno 1990, n. 142, non era un «controllo»
preventivo di legittimità
bensì l’esercizio di una funzione meramente
consultiva (testualmente:
«…su ogni proposta
di deliberazione sottoposta alla Giunta ed al Consiglio deve
essere richiesto il parere … del
Segretario comunale
provinciale sotto il profilo di
legittimità») a garanzia degli amministratori
e con la prevista responsabilità ( ex art. 53, comma 3).
L’uso
del sostantivo «parere»
e non «controllo»
( e/o di visto ), utilizzato espressamente dal legislatore,
sostanziava nel parere del Segretario
quindi un
atto della funzione
consultiva, dal momento
che qualificarlo
come «controllo» sarebbe
stato incostituzionale
essendo solo un organo
regionale ex art. 130 Cost.
deputato al controllo di legittimità (1) .
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(1)
Giustamente l’Unione
dei segretari comunali e provinciali, per confutare ogni dubbio
di sorta,
chiarì
con le osservazioni al ddl
di riforma che il ruolo del Segretario non era quello di
mero
controllore di una legittimità ormai superata ( vedi citaz. a
pag. 318 nota 30) in G.M.Potenza, «La legittimità degli atti
nel nuovo ordinamento degli enti locali», Maggioli,1994). Ma
curiosamente l’autore qualifica quel parere del Segretario
come «una forma
interna di controllo, sia pur indiretto privo della sanzione»,ma
la natura
del
parere del Segretario e della correlata responsabilità ex art.
53, comma 3, solo
arbitrariamente,
senza alcuna dimostrazione,può collegarsi alla teoria dei
controlli
che
il legislatore all’art. 46 ha esclusivamente previsto per
l’organo regionale di controllo.
Questa
teoria del parere-controllo del Segretario
ovvero della rilevanza interna del controllo
preparò
la strada per la successiva riforma di fine anni novanta ovvero
della riforma Bassanini-bis laddove lo stesso deputato
così si esprimeva: «… attribuire ai segretari
comunali e
provinciali la funzione di esprimere pareri favorevoli
preventivi su ogni deliberazione del consiglio e della giunta
… consente di attribuire a questa figura burocratica un
compito di ingerenza – se non di cogestione – … che non
giova al funzionamento degli enti locali!» (citataz. in
G.M.Potenza, ibidem, a pag. 48 nota
18). Il Ministro Gava, in modo più equilibrato, allora
chiarì che al Segretario «… lungi dal
rivestire
un ruolo di sostanziale controllo preventivo di legittimità…
intende piuttosto offrire agli amministratori
locali la possibilità di fondare le loro decisioni su un parere
tecnico che, nulla togliendo
alle loro prerogative, può essere utilmente impiegato a
vantaggio della legalità complessiva
dell’azione amministrativa» (seduta del 29 marzo 1990, I
Commissione del Senato ).
3. - L’abrogazione del
parere di legittimità del Segretario con la legge n. 127/97
c.d. Bassanini-bis.
Con
l’art 17, comma 85, legge n. 127/97 è stato soppresso l’art. 53, comma 1, della legge
n. 142 del 1990 che prevedeva
il parere preventivo di legittimità del Segretario sulle
proposte di delibere di Consiglio
e della Giunta comunale.
Al
Segretario spettano compiti di assistenza e di collaborazione
agli organi collegiali in ordine alla conformità dell’azione
amministrativa alle
leggi, allo statuto ed al regolamento (art. 17, comma 68, legge
n. 127/97 oggi nell’art. 97, comma 2,
TUEL 18 agosto 2000, n.
267).
Secondo
il Ministero dell’interno (circolare esplicativa
n. 18/97) «al
Segretario non competono più compiti di “controllo
di legittimità dei singoli atti bensì di collaborazione, anche
propositiva”
nei
confronti di tutta l’Amministrazione comunale, affinché
l’azione svolta dall’Ente sia conforme ai
principi posti dall’ordinamento giuridico per il
raggiungimento degli scopi prefissati dagli amministratori».
Il parere di legittimità del Segretario non è più richiesta
nell’istruttoria delle deliberazioni
e/o determinazioni ( prima richiesto ex art. 53, comma 4, legge n. 142/90).
La
circolare afferma
che l’espressione del
parere del Segretario comunque può essere richiesta dall’ente
in sede
di autodeterminazione
normativa, ovvero
qualora il Sindaco, nell’esercizio del potere
di direzione, lo richiedano.
3.1.
- Le funzioni di Segretario-Direttore, ex art. 97, lett e), ed
art. 108 TUEL n.
267/2000.
Le
funzioni di Direttore generale
(figura di nuovo conio con la riforma Bassanini
nata dallo scorporo delle funzioni in origine assegnate
al Segretario-capo del personale) non sono più automaticamente
riconosciute al Segretario,
anche se lui «i va comunque qualificato dirigente»
(così
Caringella /Garofoli, Codice
Amministrativo, Giuffrè, Milano, 2005, pag. 221).
Alle
funzioni «eventuali», ma generiche, ex art. 97, comma 4, lett.
d), assegnate al Segretariodal
Sindaco per atti inerenti la gestione,non rientrano quelle del
Direttore generale.
La
nomina del Direttore generale nei comuni sup. a 15.000 ab. o negli enti inferiori con
il raggiungimento
del suddetto
limite, previa stipula delle convenzioni fra gli enti (comma 3),
al di fuori della
dotazione organica, con contratto a tempo determinato e con i criteri del regolamento
di organizzazione (1), prevede un compenso a parte allo stesso nominato, estraneo
alla
P.A. ovvero
allo stesso Segretario, retribuendolo a parte, «pare davvero un
non senso, per di più lesivo del principio di corretta gestione
del pubblico denaro, specialmente nei comuni piccoli e piccolissimi»
(così Caringella/Garofoli, op. cit., pag. 222).
______________
(1)
Per cui sarebbe illegittimo l’atto sindacale o
commissariale di affidamento
ad un dipendente in servizio l’incarico di Direttore generale
ex art. 108 del TUEL.
4.
- Proposte iure
condendo di responsabilizzazione del Segretario comunale
nell’ambito della riforma del TUEL e valore giuridico
del parere.
A
fronte del nuovo regime di deresponsabilizzazione del Segretario
comunale introdotto
dalla legge Bassanini-bis , di recente il prof. Italia in
un Convegno bresciano ha affermato che al
Segretario spetta «la funzione di assistenza “che” è perciò
la funzione più importante, delicata, insostituibile,quella
che dà la linfa della legalità dell’azione amministrativa
dell’Ente locale» (1)
Di
tal che, a fronte dell’indirizzo della Corte dei conti di
sottolineare la maggiore responsabilità del Segretario
anziché di limitarne la responsabilità dopo l’abrogazione
espressa del previo parere di legittimità
del Segretario, il prof. Italia auspica la riscrittura del
codice delle autonomie che sappia valorizzare
questa funzione consultiva, dopo che la legge Bassanini ha
relegato questa figura del Segretario
in un ruolo da «Cenerentola»
rinovellando l’art. 97
del TUEL nel
modo seguente:
«il
Segretario esprime …
parere sulla legittimità di tutti gli atti, e ne condivide la
responsabilità, salvo che esprima un motivato dissenso».
Non
è quindi un controllo interno
tale parere del Segretario ma una funzione consultiva responsabile
quasi, per usare una metafora, un correttore automatico degli
errori in uso nei programmi
del p.c.: funzione collegata alla responsabilità, garantista:
una figura insostituibile che
valorizza e
non mortifica il ruolo degli amministratori e dei
responsabili dei servizi.
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(1)
Così V.Italia,
Al Segretario responsabilità su tutti gli altri, ne «Il
Sole-24 Ore» del 10 marzo 2008, pag. 56.
5. - Conclusioni.
Al
convegno bresciano del 10-11 ottobre 2007 (1)
sono state indicate le evoluzioni della figura del
Segretario comunale riassunte nella formula
del Segretario «i a geometria variabile» nella quale
proposta si sostanziano le funzioni di questo dirigente a
servizio degli enti locali con
un nucleo minimo di funzioni valevoli per tutti gli enti
e che ultronee funzioni possono ricomprendere
quelle di Direttore generale
Questa
è una proposta al futuro Legislatore che intenda riprendere il
percorso interrotto della
delega al codice delle autonomie locali, a seguito
dell’anticipata interruzione della legislatura, che
potrà far tesoro dei contenuti formulati in terra bresciana ed
arricchiti dalle
precise
indicazioni in
chiave critico-costruttiva del prof.
Italia, in armonia con i principi di efficienza
e leale collaborazione che prima la legge n. 241 del 1990 e poi
la riforma costituzionale del
titolo quinto della Costituzione, pur a fronte delle molte luci
ed ombre, in modo da
realizzare compiutamente
quella profezia di Giannini: «se
i comuni non funzionano, non funziona lo Stato».
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(1)
Codice delle autonomie nuove funzioni e nuovi controlli
- Atti del seminario svoltosi a Brescia il 10-11 ottobre
2007, organizzato dalla Provincia di Brescia
ed i cui atti sono pubblicati in «Nuova Rassegna»,
2008, n. 3, cit.,
alla presenza del prof. Italia venne enucleata la tesi del
Segretario a «geometria variabile» di cui si accenna nel
testo.
Dott.
ANTONIO PETRINA
Segretario
comunale
